體制與革新：中國農村社會保障透視

[摘 要]我國農村社會保障現狀和問題有著深厚的文化和歷史背景，農村社會保障也存在 著多個方面的意義，改善農村社會保障的原則和對策需要發揮三個主體的作用:政府#65380;社會 #65380;家庭，在建設和諧社會的新形勢下，要建立適應實際國情的#65380;多渠道籌集社保資金的機制 ，結合具體情況推行“三維‘彈性’社會保障制度”的參考模式#65377;

[關鍵詞]社會保障;二元結構;體制改革[中圖分類號]F323.89[文獻標識碼]A[文章編號]1009-2234(200 6)06-0063-02

社會保障(SOCIAL SECURITY)即國 家和社會依法對社會成員基本生活給予保障的社會安全制度#65377;它指的是社會成員因年老#65380;疾 病#65380;失業#65380;傷殘#65380;生育#65380;死亡#65380;災害等原因而失去勞動能力或生活遇到障礙時，依法從國家 和社會獲得基本生活需求的保障#65377;

一#65380;我國社會保障現狀

我國目前 的社會保障資源分 配嚴重失衡，主要集中于城鎮，農村地區兒近空白#65377;“從全國社會保障費用支出的情況來看 ，占總人口80%的農民，只享只社會保障支出10%左右，而占總人口20%的城市居民，卻占到9 0%#65377;從人均社保費用來看，城市居民是農民的20倍以上#65377;”

1.農村社會保障形式單一，水 平低，覆蓋面小，社會化程度低，二元城鄉收入差距進一步擴大#65377;我國有80%的居民住在農 村，但農村始終處于中國社會保障的邊緣，有相當一部分社會保障的內容將整個農村人口排 擠在保障體制之外，城鄉居民收入之比卻在不斷擴大，1988年到2004年分別為2.51/1，2.65 /1，2.79/1，2.9/1，3.1/1，3.2/1，3.21/1(資料來源:國家統計局)#65377;考慮到農民生產性 的開支，比例差距將會更明顯#65377;農村還存在著大量救劑#65377;以養老保險為例，從1991年到2000 年，農村養老保除基金積累總額才195.5億元，2000年當年領養老金的人數僅97.81萬人，到 2002年底，我國養老#65380;醫療和失業保險的覆蓋面分別是只占全體居民的18.3%#65380;10.7%和13% ，還沒有達到國際上20%的最低標準#65377;從江西#65380;湖北#65380;湖南等省市歷年的統計公報來看，其 中的城市的參保數量占去了絕大部分比重#65377;2000年底，全國除重慶市以外的30個省市區最低 生活保障對象319.2萬人，僅占農業人口的0.36%，占應保人數的122%#65377;

2.市場經濟的發 展不為吞噬傳統農村集體#65380;家庭和土地等傳統的保障空間，農村公共福利事業發展缺乏主體 #65377;在計劃經濟體制下，國家只對農村社會保障進行適當投入，而主要依靠集體經濟和自身家 庭，土地這種保障效能低#65380;穩定性高的保障手段得到充分利用#65377;但隨著改革開放的不斷深化 ，集體#65380;家庭和土地等傳統保障功能受到了不同程度的削弱#65377;1988~2000年的三年中，農民 人均收入來自農業的純收入不斷遞減，1998年比1997年減少30.25元，1999年比1998年減少5 7.42元，2000年比1999年減少43.94元#65377;實行計劃生育政策以來，獨生子女增多，農村家庭 規模縮小，進一步弱化了家庭和養老功能#65377;80年代以來，中國人口老齡化速度加快，更加重 了農村的養老保障任務#65377;再者，隨著農村人口尤其是青壯年大量外出，非農就業機會開始增 加，收入來源也呈現多元化趨向，農業和土地收入的相對重要性不斷下降，因此土地保障功 能也趨于下降#65377;

3.現行的社會保障體系不健全，管理不完善#65377;農村社會保障呈條塊分割局 面，缺乏統一的管理辦法和監督體系#65377;從管理機構上看，突出表現為多頭管理#65380;政出多門， 不同的利益關系引發了管理決策的矛盾沖突，也降低了工作效率，最終導致了一系列的問題 :農村社會養老保險關系問題#65380;農村社會養老保險資金的保值增值問題#65380;因病致貧#65380;返貧問 題等等#65377;尤其是在基金管理上，由于缺乏監督，社會保障基金被擠占#65380;挪用和非法占用的情 況時有發生，安全得不到保障#65377;

二#65380;發展與穩定——必然選擇的“帕累托最優”

“效率 優先”論認為中國經濟的建設在很大程度上依賴于農村勞動社會保障體系缺乏所導致的勞動 力低成本，擴大農村社會保障制度會阻礙我國經濟的發展#65377;我們知道，計劃經濟體制因為過 度平等而導致效率缺乏，最終影響了人民生活水平的提高#65377;然而又必須看到，以效率為核心 的市場經濟體制雖然使經濟水平迅速提高，但同時也帶來分配不均#65380;貧富分化等問題#65377;中國 農村社保體系建設的滯后阻礙了農業社會和經濟的發展，影響到整個農村和國家的經濟與社 會穩定，成為我國現代化建設和農村市場化改革的“瓶頸”，因此，完善有中國特色的農村 社會保障體系具有十分重要的現實意義#65377;

1.政治學意義:社會保障是國家和政府的一項公 共財政職能，農民應該是享有社會保障的主體#65377;農村社會保障的切實推行在穩定農村社會秩 序 的同時，為黨和政府創造更大統治合法性，擴大和穩固黨的執政基礎創造條件#65377;“社會保障 制度的政策是社會財富和資源的再次分配#65377;在現代社會，財富和資源的分配始終受到政治和 市場雙重力量的支配#65377;如果說社會財富資源和初次分配主要由市場力量決定的話，那么社會 財富和資源的再次分配就主要取決于政治體系的運作了”#65377;北京大學王思斌教授認為，社會 保障是經濟體制改革的配套工程，是社會的穩定器，是人們基本生活的保護者#65377;黨的十六大 指出:“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重 要保證”，“有條件的地方，探索建立農村養老#65380;醫療和保險和最低生活保障制度”#65377;隨著 “十一五計劃”的制定和社會主義新農村建設的實施，做好農村社會保障工作就更成為黨和 政府的工作中心#65377;

2.經濟學意義#65377;完善農村社保制度，首先能縮小城鄉差別，調整收入分 配，弱化收入的惡性懸殊，從制度上消滅極端貧困者;其次能保持社會穩定，創造良好的發 展環境#65377;“橄欖型”社會(地位或者收入)分層是最穩定的結構模型#65377;健全的社會保障制度可 以在一定程度上防止社會底層的群體過度膨脹，創造和諧的發展環境;再者還能促進社會各 項事業的發展#65377;人的需求理論說明，生存需要是第一位的，要想拉動投資和消費需求，刺 激經濟增長，就必須擴大農民消費者的購買力#65377;農民的養老#65380;醫療#65380;婚嫁#65380;教育等問題沒有 得到足夠的保障，就會失去更高的消費信心#65377;

穩定公平與發展效率在國家發展內部進行隱 性博弈，二者都是社會進步的必要條件和基本表現#65377;它們各自成為一股推力，又能相互構成 拉力，并且在整個社會的平衡層面形成合力#65377;“帕累托最優”本是社會學里的一個概念，是 指既命名自身的功能發揮到最大，又不降低其他功能發揮的一種狀態#65377;合力的內部結構和方 向選擇，可以看作是國家在發展與穩定兩個層面的投入大小和偏向程度，要使合力最大，就 得全成考慮，科學分析，找到“帕累托最優”的均衡點，既促進效率又保證公平#65377;

三#65380;權 利與財力——理想與現實的合理交接

“經濟決定”論認為當前國家經濟實力不夠 強大，即 使勉強建立保障體系，也會因為資金問題而產生嚴重后果#65377;“階段”論也認為實施農村社會 保障是工業反哺農業高級階段的主要措施，而現階段我國的工業不成熟，不宜大力展開#65377;

然而歐美國家普遍建立社會保障并不總是在經濟繁榮的時期，相反是大蕭條時期#65377;從社會經 濟發展水平和政府財力的角度看，我國也已經具備了實施農村社會保障的條件#65377;盧海元等通 過對較早建立農村社會保障制度的德國#65380;法國等13個歐盟國家進行專題比較研究，結合具體 國情和同條件發展中國家的社保情況分析，證明了我國現在推行農村社會保障的可行性#65377;在 醫療保障方面，“全國有3000萬左右的貧困人口，6000萬農民處在溫飽線上，假定政府要對 6000萬農民做轉移支付，以人均50元的較高標準計算，全國財政轉移支付的總量是30億元#65377; 以 我國2萬億財政收入的盤子來看，只占0.15%;相對于許多上千億元的重大基建項目來說，也 只是一個項目的幾個百分點#65377;所以這里不是有沒有錢的問題，而是財政預算能不能對貧困農 村地區的醫療衛生給予更高的優先權的問題”#65377;左學金等也認為 ，“社會保障制度并不必 然和一個國家或地區的經濟發展水平相適應，它與政府的政策取向以及一個國家或地區的政 治及文化因素密切相關#65377;”

四#65380;基本原則與參考模式

自從1980年經濟 合作與發展組織在 巴黎會議上提出了“福利國家危機”的警告以來，高福利社會保障制度的缺陷已經為人們所 認識，近年來，英美發達國家因就業#65380;養老等社會保障問題引發的罷工浪潮帶來的巨大危害 更是值得世界各國思考和警醒#65377;經驗和啟示是雙向的:既要盡量根據廣大人民的要求和社 會 發展需要充分提高社會保障水平，又要根據實際國力和現實條件制定合適的社會保障標準和 水平#65377;綜合考慮多種因素，具體的社會保障制度必須遵循以下幾個原則:

1.地區差異#65377;堅 持實事求是#65380;因地制宜#65380;分類實施#65380;量力而行的原則，推行農村的社會保障體系建設;2.分 步分期#65377;現存的社會保障問題是多種歷史#65380;現時因素發展變遷異化而形成的，要解決和改善 就必須遵循發展的客觀規律，一刀切地制定全覆蓋高水平的社會保障政策只能適得其反，我 們必須分步聚地實施，由量變形成質變;3.適度控制#65377;制定一個適度的標準，既能夠使低 收入者得到制度保障，同時又會喪失尋找新工作機會的動力;4.發展為本#65377;社會保障標準較 高也會帶來負面問題，因此要堅持生活救濟與生產扶持相結合，從資金及技術#65380;信息上扶持 興辦經濟實體或其它生產項目，發展生產，增強自我保障能力#65377;

綜合以上的考慮，我們可 以構建“‘一基一特一附加’的三維‘彈性’社會保障制度”的參考模式#65377;

三個層面分別 是“基本保障”#65380;“特殊保障”#65380;“附加保障”:基本保障是法定的，層次低，范圍廣，由 社會福利#65380;社會救助#65380;優撫安置#65380;最低生活保障制度等組成#65377;基本保障資金以財政支出為主 ，支付方式采用半積累半現收現付制;特殊保障包括特殊群體保障與特殊狀況保障#65377;特殊群 體包括老#65380;弱#65380;病#65380;殘#65380;貧等群體，國家集體共同出資建立覆蓋以村落為單位的保障中心， 構建點對點保障網絡;特殊狀況主要指意外災害#65380;疾病#65380;工傷#65380;生育等，主要采取“社會統 籌與個人賬戶相結合”的方式進行交納，以國家集體支付為主;附加保障以商業保險為主， 主要是為基本保障和特殊保險之外的收入較高的公民提供保障，屬自愿性質#65377;費用完全自負 或分部與集體共同支付#65377;

這三維的保障體系覆蓋了不同的層面，相互交叉又各有突出，更 重要的它是一種彈性的科學的考察監督制度，動態地考察保障對象的生活和經濟變化，及時 調整，合理分配，避免資金的重復利用和浪費#65377;

在模式運行時間我們要做好三個主體工作 #65377;充分發動社會各屆力量支持社會保障工作的發展，拓寬社會互助的領域，開發社會互助的 新途徑#65380;新方法;國家和政府要做好立法#65380;保值工作，創造良好的外界條件;家庭和個人要 積極借助各項政策和優惠，主動發揮創新精神，努力改變現狀#65377;

然而最終，我們又要跳出 “只緣身在此山中”的狹隘局限，正如復旦大學人口研究所梁鴻教授所認為的那樣，建立農 村社會保障是一種“權宜之計”，而非“長久之計”，最終只會走向與國民保障體系的接軌 #65377;我們關于農村社會保障諸多思考仍基于我國的歷史現狀，改善并不是最終的結果#65377;我們有 理由展望，隨著國力的日益增強以及和諧社會建設步伐的不斷推進，我國的社會保障體系也 將進一步完善，農村社會保障工作將進入一個新的歷史局面#65377;

[參考文獻]

〔1〕黃微.農 村互助保障制度探討〔J〕.農業現代化研究，2003(6).

〔2〕劉慧琴.中國農村社會保障 制度若干問題的思考〔J〕.生產力研究，2003(6).

〔3〕張立榮.中國農村社會保障:現 狀分析與對策構想〔J〕.華中師范大學學報，2000(6).

〔責任編輯:佳 忠〕