構建和諧社會：信訪作用維度的思考

摘 要:新時期，做好信訪工作有利于創新利益表達機制#65380;社會管理體制#65380;社會運行機制#65380;群眾工作方法，促進和諧社會的建設#65377;為此，要實現信訪觀念的創新，樹立為民觀念#65380;暢通信訪渠道;要實現信訪體制的創新，建立“大信訪”#65380;完善“責任制”;要實現工作機制的創新，實現標本兼治，完善信訪功能;要實現信訪方法的創新，注重情理兼顧#65380;突出依法辦訪#65377;

關鍵詞:信訪;和諧社會;創新

中圖分類號:D632.8 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2006)01-0051-04

當前，既是我國發展中的“黃金機遇期”，又是我國發展中的“矛盾凸顯期”，信訪工作面對前所未有的挑戰#65377;認真做好新形勢下的信訪工作，在代表人民利益中實現社會和諧，在解決矛盾中實現社會穩定，在引導規范中建立法治秩序，對構建和諧社會具有重要意義#65377;

一#65380;社會轉型時期:信訪工作面臨的重大挑戰

當前信訪工作面臨的挑戰主要體現在下列三個方面:

1.社會轉型期群眾利益訴求日益增加

社會轉型期，人們的利益訴求特別強烈，各個階層#65380;群體都力求通過可能的途徑表達自己的利益訴求，除通過人民代表大會制度這一主流渠道進行利益訴求表達外，信訪成為進行利益訴求表達的一個重要渠道，特別是信訪主要作為權利救濟手段的功能，使之成為弱勢群體利益受到侵害時尋求保護的重要途徑#65377;因此，社會轉型期利益結構的調整，人民群眾民主意識的增強，使信訪面臨人民群眾利益訴求日益增加的挑戰#65377;

2.權利行使逐步納入法治秩序

目前，將信訪權利行使納入法治秩序面臨兩個方面的問題:一方面，信訪人缺乏正確的權利觀念，從而不能正確地提出權利要求，一些信訪人權利觀還停留在計劃經濟時代，不能適應時代發展要求;另一方面，一些信訪人在行使權利時忽視了對信訪秩序的遵守，越級上訪多，無序上訪多，集體上訪多，重復上訪多，說明將信訪權利納入法治化軌道還有較大的障礙#65377;信訪是公民的一項重要權利，但現代政治文明的發展要求將民主與法治結合起來，具體到信訪權利的行使上，必須將權利行使納入法治秩序之中#65377;

3.執政能力與和諧社會要求不相適應

信訪問題中，相當一部分是政府原因造成的，這表明政府執政能力與和諧社會構建要求還存在一定的差距#65377;這種差距既有工作上的，也有政策上的#65377;從工作上的情況看，除信訪渠道不暢#65380;對信訪人反映問題敷衍塞責的作風問題外，執政能力不強也是制約信訪作用發揮的重要因素#65377;在基層信訪組織中，主要表現為信訪組織及其工作人員對一些信訪問題存在不會管#65380;管不住的問題，群眾只能越級上訪#65377;上級信訪機構也經常將信訪問題交給下級政府解決，但由于基層政府執政能力的限制使信訪問題不能得到解決，形成群眾重復上訪#65377;政策制定#65380;執行能力與和諧社會建設要求不相適應，是當前信訪工作面臨的另一個重大挑戰#65377;

二#65380;構建和諧社會:彰顯信訪工作的重要意義

1.信訪有利于和諧社會構建中利益表達機制的建立

構建和諧社會就是要健全社會利益協調機制反映社會各階層利益平衡的要求#65377;信訪的利益表達功能為建立健全的社會利益協調機制奠定了基礎#65377;信訪是人民代表大會制度外，我們黨和政府代表人民根本利益，充分保障人民群眾行使民主權利，具有社會主義特色的制度設計#65377;這一制度具有雙重表達功能:一方面，信訪是人民進行利益表達的一個重要途徑#65377;另一方面，信訪也是人民群眾維權的重要途徑#65377;信訪具有面向弱勢群體的救濟功能#65377;信訪問題的產生，與社會利益結構調整中的社會分配不公密切相關，與干部隊伍中少數人對人民群眾不負責任甚至損害群眾利益的工作作風有關#65377;正如全國信訪工作戰線上的先進典型張云泉同志說:“上訪，我認為是群眾向我們發出的最后的呼喚#65377;”信訪為利益受到侵害的群眾表達訴求提供了渠道，有利于以利益表達機制為基礎建立健全的社會利益協調機制，從而引導群眾以理性合法的形式表達利益要求#65377;

2.信訪有利于和諧社會構建中社會管理體制的創新

近年來，在各級黨委和政府領導#65380;支持下，充分發揮信訪部門協調#65380;指導#65380;督查的職能作用，黨政機關各部門條塊結合#65380;上下級各單位聯動呼應，信訪工作由黨政部門向社會組織延伸#65380;黨政機關與社會組織合作配合，正在形成橫向到邊#65380;縱向到底的“大信訪格局”#65377;信訪工作中“大信訪格局”的構建，為和諧社會構建中社會管理體制的創新提供了有益的探索#65377;“大信訪格局”的構建，不僅有利于處理好黨委#65380;人大#65380;政府#65380;政協#65380;司法機關之間的關系，有利于處理好信訪工作機構與其他政府部門的關系，整合政府管理資源及管理力量，改進政府管理社會的方式，形成政府管理的合力，提高政府社會管理的效率;而且有利于社會管理由政府部門向非政府部門#65380;社會基層自治組織的延伸，有利于發揮非政府部門#65380;社會基層自治組織在社會管理中不可替代的作用，有利于整合社會管理資源，形成社會管理和社會服務的合力#65377;

3.信訪有利于維護社會穩定中管理工作機制的完善

構建和諧社會需要健全社會管理工作機制，維護社會穩定#65377;建立社會輿情匯集和分析機制，暢通社情民意反映渠道，及時排查影響社會穩定的因素，建立健全社會預警體系;建立反應靈敏社會預警體系的同時，建立指揮統一#65380;功能齊全#65380;運轉高效的應急機制處理突發問題，提高保障公共安全和處置突發事件的能力#65377;以往信訪工作中在推進社會管理工作機制創新方面進行了有益的探索:一方面，不少地方在信訪工作中的探索促進了社會預警機制的建立#65377;在以往信訪工作中，為對影響社會穩定的問題做到發現得早#65380;反應得快，一些地方逐步建立起重大信訪問題排查機制，為和諧社會構建中預警機制的建立提供了經驗#65377;另一方面，信訪工作有利于社會矛盾調處機制的建立#65377;前些年，一些地方在信訪工作中，努力探索建立各種社會力量參與的社會矛盾綜合調處機制#65377;廣泛建立黨政統一領導#65380;綜合部門協調#65380;職能部門各司其職#65380;社會力量參與的社會矛盾調處中心，通過全方位#65380;多部門的資源整合和整體聯動，探索到一條及時化解各類社會矛盾糾紛的工作機制，初步形成“層層有人抓#65380;事事有人管”的社會矛盾糾紛大調解格局#65377;信訪問題解決中建立新型社會協商#65380;調解機制的探索，有利于把社會矛盾解決在萌芽狀態，為社會應急機制的建立#65380;完善奠定了堅實的基礎#65377;

4.信訪有利于和諧社會構建中社會管理方法的創新

化解社會矛盾，構建和諧社會，需要創新解決新時期社會矛盾的工作方法，需要把依法辦事與疏導教育相結合:一方面要提高依法辦事的能力，有效發揮司法機關懲治犯罪#65380;化解矛盾和維護穩定的職能作用#65377;堅持打防結合#65380;專群結合，依靠群眾，加強和完善社會治安綜合治理工作機制，依法打擊各種犯罪活動，保障人民生命財產安全;另一方面要傾聽群眾呼聲，關心群眾疾苦，以群眾關心的熱點和難點問題為工作重點，善于運用說服教育#65380;示范引導和提供服務等方法做好群眾思想工作，處理好人民內部矛盾，把工作做深#65380;做細#65380;做實，凝聚和激勵群眾共同前進#65377;

三#65380;促進社會和諧:彰顯信訪作用的基本對策

1.實現信訪觀念的創新，樹立為民觀念#65380;暢通信訪渠道

要始終樹立“執政為民”觀念，強化信訪工作的政治責任#65377;目前，信訪工作中存在一些深層次的問題，在處理維護穩定與保護權利的關系上，一些地方政府重視穩定，忽視了權利保護，甚至一些地方不適當地追求“零信訪”，妨礙了信訪人信訪權利的行使;在如何處理對領導負責與對人民負責的關系上，一些地方在信訪工作中主要是對領導負責，忽視了對群眾負責，看領導臉色行事，忽視了群眾呼聲#65377;新的時期，信訪工作要以“三個代表”重要思想為指導，實現指導思想的轉變，堅持立黨為公#65380;執政為民，把實現好#65380;維護好#65380;發展好人民群眾的根本利益作為信訪工作的出發點和落腳點#65377;信訪工作做得好不好，主要看信訪反映的問題解決的比率高不高，千萬不能把信訪工作變成不許信訪，不讓上訪#65377;信訪工作關鍵是要解決問題，通過解決問題減少上訪，信訪工作應以幫助來訪對象解決實際問題的多少，作為信訪工作的重要衡量標準#65377;

做好新時期信訪工作，要突出重點暢通信訪渠道#65377;要建立信訪接待中心，發揮接待中心作為信訪主渠道的作用#65377;針對近年來信訪上行#65380;信訪量大#65380;集訪上升的特點，在國家和省應建立信訪接待中心，有條件的設區的市也可建立信訪接待中心，以此提高信訪接待能力;要依托電子政府建設開拓信訪新渠道，依托電子政府建設，以信訪信息系統為平臺，征集人民建議，直接受理人民群眾反映涉及切身利益的訴求，引導信訪群眾走出“只有走訪才能解決問題”的觀念誤區，建立受理#65380;轉送和督辦信訪問題的新機制;要把下訪與接訪結合起來，通過下訪了解群眾關注的熱點問題，了解政策實施的效果，堅持民有所呼，我有所應;要推廣領導干部信訪接待日制度，并設立領導熱線電話#65380;“領導信箱”，方便社會公眾對政府事務的建議#65380;投訴，切實解決群眾“急#65380;難#65380;愁”的問題#65377;

2.實現信訪體制的創新，建立“大信訪”#65380;完善“責任制”

一方面，要不斷完善“大信訪”的格局#65377;一要理順黨委#65380;人大#65380;政府#65380;政協#65380;司法機關的關系，政府信訪工作機構要爭取各級黨委#65380;政府對信訪工作的領導和支持，要接受人大#65380;政協對信訪工作的監督#65377;對應當由人大#65380;司法機關接訪的信訪事項要告知信訪人向相應機關提出，實現信訪合理分流#65377;二要處理好政府內部信訪工作機構與政府及其工作部門之間的關系，形成政府內部管理的工作合力#65377;信訪工作要根據誰主管#65380;誰負責的原則處理，信訪工作機構重在為政府當好參謀，搞好部門協調，加強督查督辦#65377;對復雜的信訪事項，信訪工作機構整合各相關部門的力量，會辦處理信訪問題#65377;三要繼續加強與非政府組織的聯系，發揮這些組織在反映訴求#65380;排憂解難#65380;協調利益#65380;化解矛盾#65380;提供服務#65380;規范行為中的作用，要致力實現“兩個延伸”:一是實現信訪工作的橫向延伸，發揮社團#65380;行業組織和社會中介組織在解決信訪問題中的協調功能;二是實現信訪工作向基層社會自治組織的縱向延伸，建立基層信訪網絡，發揮這些組織的作用#65377;由此，通過“大信訪”格局的構建，實現政府的再造和社會管理的重構，增大社會管理的覆蓋面，提升社會管理的控制力#65377;

另一方面，要繼續強化信訪工作責任制#65377;一要完善信訪工作黨政主要領導負責制#65377;黨政主要領導要關注所在區域的信訪狀況#65380;研究信訪工作中的突出問題，建立信訪領導參與#65380;主持有關信訪問題決策的制度，領導對本地的信訪工作要負總責;除推廣領導干部信訪接待日制度#65380;領導干部下訪制度#65380;領導干部即時接訪制度外，要建立#65380;推廣領導干部包案處理重大信訪問題的制度，及時處理重大信訪問題#65377;二要完善政府內部信訪工作責任制，完善信訪事項的受理#65380;辦理#65380;督辦制度#65377;要更廣泛#65380;更嚴格地推廣實踐中開始實行的首辦負責制，對信訪事項首辦者認真進行登記#65380;交辦#65380;督辦#65380;回復工作，做到“事事有落實，件件有回音”#65377;要強化辦理責任，堅持依法依政策辦事，逐案處理到位#65377;嚴格督辦結案，重要的信訪事項，指定辦理時限及提交辦結報告，及時回復信訪人并聽取信訪人對處理結果的意見#65377;三要將信訪工作納入領導干部目標責任制#65380;納入公務員考核體系#65377;建立信訪工作公開通報制度，增強信訪工作的公開性#65377;形成信訪工作激勵機制，對在信訪工作中做出優異成績的單位或個人要給予獎勵#65377;嚴格信訪問責制，對信訪工作中的失職#65380;瀆職行為，嚴格追究有關責任人員的責任#65377;

3.要實現信訪機制的創新，實現標本兼治，完善信訪功能

實現信訪工作機制的創新，為此要做到下列幾個方面:(1)規范信訪程序，完善接訪工作#65377;改變信訪中存在的這種惡性循環，為改變過去接訪中“批示立案”的隨意性，嚴格按照新《信訪條例》的規定，改“批示立案”為“法定立案”，符合法定條件的信訪事項，信訪工作機構要按照規定的程序受理#65377;只要符合法定條件的上訪申訴，沒有領導批示也能立案;不符合上訪條件的上訪申訴，即使有領導批示也不能立案，防止接訪中的隨意性#65377;(2)堅持標本兼治，注重源頭控制#65377;注重政策的跟蹤評估，注重對政策執行效果的反饋，妥善處理對待政策原因引發的信訪問題#65377;要注重執法監督#65380;檢查#65377;信訪工作機構要利用新頒布的《信訪條例》賦予的改進建議權#65380;行政處分建議權，有效防范#65380;制止不當行政執法行為#65377;要建立問題排查機制，及時發現#65380;及時預警，避免小事情拖成大事情#65380;簡單問題轉化為復雜問題#65377;(3)建立調處機制，化解社會矛盾#65377;要建立起政府主導#65380;社會參與，有利于迅速化解矛盾糾紛的工作機制，組織相關專業人員#65380;法律援助人員#65380;社會志愿者共同參與，綜合運用咨詢#65380;教育#65380;協商#65380;調解#65380;聽證等方法，依法#65380;及時#65380;合理的處理信訪問題#65377;要依據“可散不可聚#65380;可解不可結#65380;可順不可激”的精神，化解矛盾糾紛#65377;(4)開發信訪信息，促進政府改革#65377;一方面，要最大化地開發人民建議，設立獎勵制度，對人民建議被采納并對社會進步有推進作用的，要給予獎勵;要致力提高人民建議采納的程度，以激發人民對政府改革提出積極的建議#65377;另一方面，要虛心接受批評建議，要有剛性的措施保證信訪人合理的批評建議能為政府采納，以促進政府執政理念的更新#65380;促進政府執政能力的提高#65377;

4.實現信訪方法的創新，注重情理兼顧#65380;突出依法辦訪

要綜合運用體現情#65380;理#65380;法相結合原則的方法解決信訪問題，做到以“理”辦訪#65380;以“情”化訪#65380;依“法”息訪:(1)以“理”辦訪#65377;信訪問題出現的根本原因就是政策要求與群眾要求之間存在不一致#65377;可能是群眾提出了過高的要求，也可能是政策制定中存在問題或政策執行過程中發生了偏差#65377;解決信訪問題就是要找出問題的癥結，選擇對策#65380;糾正偏差，使政策制定#65380;執行#65380;落實合乎“理”字#65377;當矛盾發生是由于政策本身和政策執行的原因造成時，應當誠心向群眾道歉，并及時糾正#65377;當矛盾是群眾提出的過高要求時，信訪工作者要能以較高的政策水平做好疏導工作，要努力做到以理服人，曉之以理，做好說服工作，化解社會矛盾#65377;(2)以“情”化訪#65377;信訪工作要帶著感情去做，各級黨委#65380;政府和信訪干部要把處理群眾來信來訪的過程，變成黨和政府密切聯系群眾的過程，變成疏導群眾情緒的過程，變成為群眾排憂解難的過程#65377;信訪工作中要針對信訪人思想認識問題，通過耐心的反復的真心實意的說服教育，以情感人，以誠待人，善于幫助處于弱勢地位的信訪人從理性上擺正關系，清除信訪人的情感障礙#65380;心理障礙，妥善解決信訪問題#65377;(3)依“法”息訪#65377;解決信訪問題要努力做到以“理”辦訪#65380;以“情”化訪，但更要注重依“法”息訪#65377;在當前，依“法”息訪主要是做好下列幾項工作:一是要繼續推廣律師參與接待群眾來訪的做法，對應當向人大#65380;人民法院#65380;人民檢察院提出的信訪事項，可通過律師的引導使信訪人更好地按照法定的程序提出信訪事項#65377;對應當通過訴訟#65380;仲裁#65380;行政復議等法定途徑解決的，律師要做好解釋工作，改變群眾信“訪”不信“法”的觀念，引導信訪人依法信訪#65377;對應當由政府接訪的信訪事項，律師的作用在于引導信訪人按照法律程序提出信訪事項#65377;二要整合政府力量，解決涉法信訪問題#65377;涉法信訪在當前信訪事項中占了較大的一個比例，對其中由于承擔不起訴訟費用而選擇政府信訪的，在運用告知方式把這部分涉法信訪從政府信訪那里分流出去時，對那些確實沒有能力支付訴訟費用的信訪人，司法機關可適當減少訴訟費用，民政部門也可設立相關資金為此提供救助#65377;三要嚴格依法辦事#65380;做好信訪聽證工作#65377;要推行信訪聽證制，信訪聽證是促進信訪程序法治化的重要途徑#65377;新頒布的《信訪條例》對信訪聽證制度的運用已作出規定，因而，要做好信訪聽證中的人員配套#65380;制度配套，創造條件推廣信訪聽證#65377;要推廣無理上訪戶終結制度，把信訪聽證與規范信訪秩序結合起來，實施無理上訪老戶終結制度，以防止無理上訪老戶纏訪政府部門，牽扯過多政府精力，使政府能集中精力解決確實需要解決的信訪問題#65377;最后，綜合運用情#65380;理#65380;法相結合的方法解決信訪問題，重在建設一支高素質的信訪工作干部隊伍#65377;和諧社會構建中，要把充實隊伍與提高素質結合起來建設高素質的信訪工作干部隊伍，從提高能力和轉變作風的結合中提高信訪干部隊伍的素質#65377;由此，為信訪工作中的各項創新提供可靠的保證#65377;

(課題組成員:周惠山#65380;陳方根#65380;景云祥#65380;史鋒#65380;許筱蕾#65377;執筆:景云祥)

責任編輯:黃 杰