增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效的思考

摘 要：加強(qiáng)和改進(jìn)人大的監(jiān)督工作，必須改變?nèi)舜笫跈?quán)與監(jiān)督兩方面職責(zé)履行存在的失衡狀態(tài)，建立健全對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，進(jìn)一步解決人大監(jiān)督有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)的問題，理順執(zhí)政黨與人大之間的關(guān)系，宣傳普及人大的相關(guān)知識(shí)，完善人大代表履職的保障措施，提高人民代表依法監(jiān)督的素質(zhì)能力。

關(guān)鍵詞：人民代表大會(huì)；監(jiān)督；思考

中圖分類號(hào)：D624 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1605(2006)03-0055-02

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的政權(quán)組織形式。人大有立法權(quán)、重大問題決定權(quán)、選舉任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)四項(xiàng)基本權(quán)力。人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是代表國(guó)家和人民進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督。人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督的目的，是支持和促進(jìn)“一府兩院”做好工作，確保憲法和法律得到正確實(shí)施，確保行政權(quán)和司法權(quán)得到正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到尊重和維護(hù)。近年來人大監(jiān)督工作已經(jīng)被放到與立法同等重要的位置，與立法相比相對(duì)薄弱的局面有了明顯改觀。但是從目前的情況看，監(jiān)督比立法的難度要大得多，主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

一是監(jiān)督的法規(guī)不健全。憲法和法律對(duì)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職權(quán)雖有規(guī)定，但比較原則，監(jiān)督的范圍、程序、監(jiān)督者與被監(jiān)督者的責(zé)任等規(guī)定不夠具體，可操作性不強(qiáng)，現(xiàn)行的監(jiān)督法律法規(guī)結(jié)構(gòu)不盡合理，注重設(shè)置行為模式，忽視設(shè)置后果模式，缺乏對(duì)法律法規(guī)的糾錯(cuò)機(jī)制。

二是監(jiān)督的程序不完善。監(jiān)督程序缺乏剛性規(guī)定，規(guī)避的空間過大。如知情權(quán)缺乏法律程序的支持，人大有選舉任免權(quán)，但是對(duì)選舉任免的候選人的具體情況，常常因?yàn)槿耸陆M織部門過于保密而知之甚少，或者領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)內(nèi)定，人大的選舉任免權(quán)在一些地方形同虛設(shè)。

三是監(jiān)督的責(zé)任不明確。法律雖然規(guī)定了監(jiān)督者實(shí)施監(jiān)督的權(quán)力，被監(jiān)督者必須自覺接受監(jiān)督，但是沒有明確規(guī)定監(jiān)督者與被監(jiān)督者雙方各負(fù)的法律責(zé)任，處置、懲戒程序缺位，人大監(jiān)督在國(guó)家監(jiān)督體制中處于主導(dǎo)地位，但現(xiàn)實(shí)強(qiáng)調(diào)與其他監(jiān)督形式相結(jié)合，人大監(jiān)督具有一定的隨意性和軟弱性。

四是監(jiān)督主體素質(zhì)不適應(yīng)。人大機(jī)關(guān)普遍存在著三偏現(xiàn)象，即年齡偏老、編制偏少、待遇偏低。專業(yè)結(jié)構(gòu)上，熟悉黨政工作的人員較多，懂法律、經(jīng)濟(jì)等人才較少。部分組成人員或議政能力不強(qiáng)，人云亦云，沒有自己的獨(dú)立見解；或地方部門情結(jié)過重，參政議政時(shí)不能出以公心，不能堅(jiān)持原則。

五是監(jiān)督力度不平等。“一府兩院”在憲法中的地位是平等的，然而在實(shí)際政治生活中政府機(jī)關(guān)的權(quán)力相對(duì)較大，導(dǎo)致了人大及其常委會(huì)對(duì)兩院監(jiān)督多，對(duì)政府監(jiān)督少；對(duì)下級(jí)監(jiān)督多，對(duì)同級(jí)監(jiān)督少；對(duì)具體活動(dòng)監(jiān)督多，對(duì)重大事項(xiàng)監(jiān)督少；對(duì)一般負(fù)責(zé)人監(jiān)督多，對(duì)主要負(fù)責(zé)人監(jiān)督少。

如何建立健全對(duì)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，使人大的監(jiān)督收到好的法律效果和社會(huì)效果？筆者建議如下：

1.進(jìn)一步解決人大監(jiān)督有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)的問題。以憲法和有關(guān)法律為依據(jù)，盡快制定和出臺(tái)監(jiān)督法，其內(nèi)容不應(yīng)該側(cè)重于法律授權(quán)，而應(yīng)該注重于監(jiān)督程序的規(guī)定，限制自由裁量權(quán)，建立監(jiān)督責(zé)任制。人大監(jiān)督的程序立法，應(yīng)重點(diǎn)解決監(jiān)督機(jī)制的動(dòng)力和壓力問題。應(yīng)考慮監(jiān)督提起的條件、監(jiān)督組織安排和責(zé)任、監(jiān)督手段選擇等方面的要求，提高人大監(jiān)督相關(guān)程序的可操作性，使人大監(jiān)督工作法律化、規(guī)范化，確保人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)力能落到實(shí)處。

2.進(jìn)一步理順執(zhí)政黨與人大之間的關(guān)系。首先，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是人大工作必須遵循的根本政治原則。其次，必須確保人大在國(guó)家權(quán)力中的至上性。黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，黨的意志要變成國(guó)家意志必須經(jīng)過國(guó)家的立法機(jī)關(guān)，通過一定的法律程序。黨不能代行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，要保證人大積極主動(dòng)地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地工作。再次，黨要在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，如果超越憲法和法律的范圍，人大可以行使監(jiān)督權(quán)。

3.進(jìn)一步宣傳、普及人大的相關(guān)知識(shí)。可以利用各級(jí)各類學(xué)校開設(shè)“人民代表大會(huì)制度”課程，盡可能地讓更多的人接受人大制度有關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)和教育，使公眾懂得人民代表大會(huì)制度具有不可替代的巨大的生命力和優(yōu)越性。

4.進(jìn)一步完善人民代表履行職務(wù)的保障措施。（1）切實(shí)解決人民代表履職的困難。國(guó)外的議員是專職的，時(shí)間、人員、經(jīng)費(fèi)有保證，行使權(quán)力有法律保障，值得我們借鑒與研究。（2）切實(shí)解決人民代表兼職過多問題。近年來，不少黨政職能部門聘請(qǐng)人民代表?yè)?dān)任本部門的工作監(jiān)督員。這對(duì)于拓寬代表知情知政渠道，更好地發(fā)揮代表作用，監(jiān)督有關(guān)部門改進(jìn)工作，確實(shí)能夠起到一定的作用。但是如果一個(gè)人民代表兼職過多，勢(shì)必影響代表聯(lián)系選民，執(zhí)行職務(wù)。另一方面，如果代表被自己不熟悉的部門聘任為監(jiān)督員，因受工作經(jīng)歷、所學(xué)專業(yè)及時(shí)間精力等因素的限制，又發(fā)揮不了監(jiān)督作用。因此，有關(guān)部門在確定“監(jiān)督員”之前應(yīng)當(dāng)與所在地人大常委會(huì)溝通協(xié)商，以便統(tǒng)籌兼顧。

5.進(jìn)一步提高人民代表依法監(jiān)督的素質(zhì)能力。（1）代表構(gòu)成要合理，人民代表應(yīng)是各利益階層的代言人，從總體講目前人民代表的構(gòu)成基本符合各個(gè)階層的利益需求。但領(lǐng)導(dǎo)干部和軍人偏多、農(nóng)民和工人代表偏少的現(xiàn)象是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。世界上不少國(guó)家都主張通過法律禁止官員成為議員，因?yàn)楣賳T同時(shí)是人民代表或議員，這就類似于既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的角色混淆，既影響人大向“一府兩院”授權(quán)的合法性，更使人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督無法落實(shí)。（2）代表素質(zhì)要優(yōu)化。人民代表不是一種榮譽(yù)稱號(hào)，也不是政治待遇，而是一種崇高的政治職務(wù)。合格的人民代表應(yīng)具有堅(jiān)定的人民立場(chǎng)，堅(jiān)定的公仆意識(shí)和強(qiáng)烈的責(zé)任感、神圣的使命感；具有較高的文化水平和一定的專業(yè)知識(shí)，適應(yīng)人民代表工作的需要；具有較強(qiáng)的社會(huì)活動(dòng)和參政議政能力，熱愛人民代表工作，有甘為人民利益鞠躬盡瘁的精神；具有敏銳的洞察能力、深刻的分析能力、準(zhǔn)確的判斷能力和出色的表達(dá)能力。（3）代表要接受監(jiān)督。加強(qiáng)監(jiān)督代表行為的制度建設(shè)，以法規(guī)的形式，明示當(dāng)選人民代表的條件，完善人民對(duì)人民代表監(jiān)督制約的必要條件；從法律上賦予代表資格審查委員會(huì)對(duì)選舉前代表候選人資格審查的權(quán)力，從源頭上遏制代表不合格的現(xiàn)象；建立代表行為懲戒制度，對(duì)代表的瀆職和不作為行為進(jìn)行懲罰，對(duì)人民代表瀆職行為的懲戒機(jī)構(gòu)主要是選民大會(huì)、人大常委會(huì)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)；推行代表公示制度和述職制度，增加選民對(duì)代表的了解。（4）代表應(yīng)密切聯(lián)系選民。人民代表自身要牢固樹立群眾觀念和責(zé)任意識(shí)，依法履職，不負(fù)重托；人大常委會(huì)要加強(qiáng)對(duì)代表活動(dòng)尤其是聯(lián)系選民活動(dòng)的組織、指導(dǎo)和支持建立相關(guān)的保障、激勵(lì)機(jī)制，完善代表制度，不斷提高代表選舉、履職、監(jiān)督等方面的科學(xué)化、民主化、制度化水平，為人民代表密切聯(lián)系群眾、發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。

參考文獻(xiàn)：

［1］周叔蓮：《20年中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)的理論分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2000年第3期。

責(zé)任編輯：黃 杰