投資體制改革與投資調(diào)控模式轉(zhuǎn)變

當前，投資體制改革還有許多方面需要進一步深化，建立新的投資調(diào)控模式是其中的一項重要任務。

一、背景：困惑與挑戰(zhàn)

近兩年投資宏觀調(diào)控做了大量的工作，取得了很大成就，但是從投資調(diào)控決策部門來講，往往面臨著一個非常尖銳的問題：要控制投資規(guī)模，要控制投資增長速度，要控制投資率，究竟要控制到什么程度？投資規(guī)模多少為宜，投資增長速度多快為宜，投資率多高為宜，到現(xiàn)在為止不清楚，沒有答案。專業(yè)人士對投資規(guī)模是“上也擔心，下也擔心”，評價是“成也投資，敗也投資”。不清楚，沒有答案，但還要調(diào)，這確實是一個比較大的困惑。如果從投資的產(chǎn)業(yè)結構的角度講也存在這個問題。現(xiàn)在說這個行業(yè)投資可能過熱，那個行業(yè)投資可能過快，不能說沒有道理，但產(chǎn)業(yè)投資結構到底調(diào)到什么程度為宜，什么樣的比例比較合適，也還是一個難題。從地方工作的角度看也面臨類似的問題。投資規(guī)模多大為宜，很難搞清楚。北京市去年投資增速一度下降到10％的時候就比較著急了。有些地方提出投資增速不能超過20％，根據(jù)是什么？有的地方投資超過50％，他說我前幾年投資增速很低，當前的增長是幾年來努力工作的結果，增長50％有什么不可以的。這也不能說沒有道理。從宏觀調(diào)控來講，要把工作做精細，有理有據(jù)，這確實是一個比較大的矛盾，是一個挑戰(zhàn)。

另外一個挑戰(zhàn)是2002年黨的十六大提出了要調(diào)整消費投資比例，提高消費在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重。但實際上消費率在2003年、2004年繼續(xù)下降，投資率繼續(xù)上升。2004年消費率已經(jīng)降到改革開放以來的最低點(53.6％)，投資率又達到改革開放以來的最高點(43.9％)。從今年一季度看，今年的投資率可能還要繼續(xù)上升。這說明總量調(diào)控還沒有達到預期目的。去年經(jīng)濟工作會議關于調(diào)整消費投資比例的提法有所改變，實際上可能是感到了調(diào)整的困難。

還有一個現(xiàn)象值得注意，就是我們國家從上個世紀90年代初到現(xiàn)在國內(nèi)儲蓄一直是大于投資的，這意味著我們這樣一個欠發(fā)達國家在搞資本輸出。輸出了多少？2004年達2000多億，相當于北京市2004年產(chǎn)出的一半，或2003年國家財政性的農(nóng)村小學教育經(jīng)費的三倍，或陜、甘、寧、青、新五省區(qū)2003年居民消費的總和。我國是一個人口大國，一方面按人均水平算發(fā)展程度還是很低，另一方面又把錢借給比我們富裕得多的國家，這也算是一個問題吧。

另外，特別值得注意的，是我國的生態(tài)、環(huán)境、生產(chǎn)安全狀況的進一步惡化。按照環(huán)保局的說法是相對的弱化，但是絕對惡化的進程好像沒有終止。環(huán)境問題和投資有什么關系？投資總量很大，增長很快，但環(huán)保投資、生態(tài)投資和生產(chǎn)安全投資卻不足，這和當前的投資宏觀調(diào)控模式是有關的。

上面提到的幾個問題實際上是對現(xiàn)行的投資宏觀調(diào)控模式的挑戰(zhàn)，要求我們引進新的調(diào)控思路，建立更加有效的調(diào)控機制。

二、契機

下一步怎么搞，有兩個契機值得我們重視。一個是中央提出了科學發(fā)展觀，五個統(tǒng)籌，以及建立和諧社會的理念，指導思想十分明確。以此為指導，國務院去年7月份發(fā)布了投資體制改革方案，核心部分實際上是對企業(yè)投資項目實行核準制和備案制，即政府對企業(yè)投資項目不再審批其經(jīng)濟性部分，但要加強涉及公共利益的外部性問題的審批。對企業(yè)投資的審批制度改革，人們往往只注意到政府對投資項目不再審批經(jīng)濟性事項，但對政府要加強外部性審批往往不夠注意。實際上后者正是新發(fā)展觀的體現(xiàn)。我們認為科學發(fā)展觀的提出和強調(diào)對投資項目外部性問題的審批為建立新的投資調(diào)控模式提供了很好的理論基礎。另一個契機是去年的投資宏觀調(diào)控創(chuàng)造的一些新的經(jīng)驗。如將土地供應作為一個“閘門”，環(huán)保局大規(guī)模公開叫停不符合國家環(huán)評程序的項目，山西大幅度提高礦難事故的賠償標準等，這都是過去沒有的，都為新的調(diào)控模式提供了新的實踐經(jīng)驗。

三、新的模式

什么是新的調(diào)控模式？在某種意義上，傳統(tǒng)的投資調(diào)控模式是以物價指數(shù)、煤電油運狀況和投資增長速度調(diào)控為核心，而我所設想的新的投資調(diào)控模式則強調(diào)以物價指數(shù)和投資的外部性問題控制為核心。當然從理論上說，應該說這不是新的東西。那么新的模式新在哪兒？就是把過去的關于科學發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展的原則、理論、文件真正變成政府的實踐，變?yōu)榕c經(jīng)濟發(fā)展完全融合的統(tǒng)一。

以物價指數(shù)和外部性控制為核心的新調(diào)控模式的基本特征就在于總量上不再直接以投資率、投資增長速度為調(diào)控目標，結構上不直接調(diào)控各行業(yè)的比例，轉(zhuǎn)而以經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展為基本前提建立一個新的控制框架，其要點包括物價水平、金融安全、勞動者權益的保障、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)平衡、環(huán)境保護、資源合理利用等相關外部性指標。這些要點實際上構成了投資宏觀調(diào)控的中間變量，其中大都是可直接定義的（如國家對環(huán)保和資源合理利用標準有一系列標準），因此進行直接調(diào)控的可操作性較強。這些中間變量的整體形成了一個調(diào)控框架、可以看作是新的“鳥籠子”。從投資宏觀調(diào)控的角度看，只要這些中間變量被控制在合理范圍之內(nèi)，這個框架、即新的鳥籠子是合理的，物價平穩(wěn)，環(huán)境和生態(tài)保護到位，城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃得以執(zhí)行，職工生產(chǎn)安全有相應的保證，即使投資增長快一點、規(guī)模大一點、投資率高一點，某個行業(yè)發(fā)展突出一點，似乎也沒有什么了不起的。過去老盯著增長15％、20％、30％到底行不行？但心里對到底應當是多少沒有底。按照新的調(diào)控模式，政府對投資規(guī)模等傳統(tǒng)指標就不必盯的那么緊，不必去刻意調(diào)控，完全可順其自然，讓投資在新的鳥籠子中“盡情翱翔”。

與傳統(tǒng)調(diào)控模式相比，新模式有幾個優(yōu)點。

從投資者的角度來看，新模式政策界限明確、透明度高，可預測性強，環(huán)保和資源及規(guī)劃等方面的政策穩(wěn)定性強，不是說變就能變的，因此政策風險低，有利于發(fā)揮企業(yè)家的創(chuàng)造精神。

從政府角度看，新模式不僅體現(xiàn)了科學發(fā)展觀和建立和諧社會的要求、調(diào)控目標明確、調(diào)控措施的可量化程度高、有較強法律支撐、可操作性強，更重要的是按新模式進行調(diào)控可以真正充分發(fā)揮市場機制對資源配置的基礎性作用。新的調(diào)控模式一方面可以使政府從對一個個具體項目、一個個具體行業(yè)、一個個具體地區(qū)的“細致入微”的調(diào)控中解脫出來；另一方面又能使政府真正按新發(fā)展觀的要求轉(zhuǎn)移工作重點，首先抓好涉及到全社會公共利益的外部性問題。另外，因調(diào)控目標明確，政府也就不必再為整體的、或某一地區(qū)、某一行業(yè)投資率或投資增長率到底應是多少而苦惱。

從社會角度看，這樣一種新的調(diào)控模式有利于把加強投資宏觀總量和結構調(diào)控與環(huán)境、生態(tài)、勞動者權益保護等問題緊密結合起來，通過投資調(diào)控真正解決外部性問題。

四、新的任務

當然，建立這樣一種新的投資者調(diào)控模式?jīng)Q不是輕而易舉的，還要做許多艱苦細致的工作。

（一） 要重新測算我們的經(jīng)濟到底能夠承受什么樣的外部性標準

我們是欠發(fā)達的國家，環(huán)保、生態(tài)等方面的外部性標準肯定不能跟歐美一樣。到底應定在什么水平上，要考慮到經(jīng)濟的承受能力，也要考慮到可持續(xù)發(fā)展的要求，究竟怎樣平衡兩方面的要求不是一件容易的事。

值得注意的是，10年以前、20年以前，當我們從理論上認識到可持續(xù)發(fā)展的重要性并試圖在政策上付諸實踐時，我們就面臨著一個生存與可持續(xù)發(fā)展的平衡問題。那時，大家實際上默契地形成了一個共識，“先生存，后發(fā)展”也是不得已而為之的，待將來我們的經(jīng)濟實力強大了，再徹底解決這個問題。10年、20年過去了，我們的經(jīng)濟已經(jīng)獲得了令人震驚的成就，但如果與世界發(fā)達國家相比，則還是遠遠落后幾十年之多，更有許許多多矛盾的解決有賴于經(jīng)濟的快速發(fā)展。成就是空前的，困難、矛盾、甚至危機也是空前的。現(xiàn)在，如果遵循當年的邏輯，當年的理由還可以搬出來再用，還可以“先生存，后發(fā)展” ，走“先污染，后治理”的老路， 按當前的生產(chǎn)投資模式繼續(xù)搞幾十年。因此，現(xiàn)在最重要的是盡快起步這樣的改革。否則再過20年，我們的生存水平提高了，但在可持續(xù)發(fā)展方面還是原地踏步甚至后退，而那時的環(huán)境生態(tài)問題可能已經(jīng)難以逆轉(zhuǎn)了。

（二）要處理好新的調(diào)控模式對社會經(jīng)濟生活可能帶來的某些負面影響

盡管大家在理論上都承認我國現(xiàn)在這樣以高昂的社會代價換取的發(fā)展是不可持續(xù)的，但從歷史經(jīng)驗看，企業(yè)和一些地方政府因自身利益所在對強化投資和生產(chǎn)的外部性控制有抵觸情緒、消極對待甚至采用種種手段對抗是不可避免的。由于新的調(diào)控模式強調(diào)對投資項目的外部性審查，投資項目中用于環(huán)境和生態(tài)保護、勞動安全和質(zhì)量保證等方面的投資必然增加。這樣雖有利于解決外部性問題，但同時也會產(chǎn)生由于投資的外部性“門檻”提高，一些過去能上的項目現(xiàn)在因外部性標準制約上不去了，上馬項目的競爭力也可能有所下降。這自然會對經(jīng)濟增長、財政收入、就業(yè)、儲蓄與投資的平衡、區(qū)域經(jīng)濟平衡等方面帶來不利影響，甚至影響社會穩(wěn)定。最近，社會上討論的怒江電站建設問題就是一例。毫無疑問，以嚴格實行可持續(xù)發(fā)展理念為背景實現(xiàn)的產(chǎn)出盡管不如傳統(tǒng)意義上的產(chǎn)出高，但這就是我們所要的綠色GDP，值得提倡。不過對那些生存問題還沒解決，教師和公務員的工資沒有保證，孩子上學還要靠希望工程資助的欠發(fā)達地區(qū)而言，強調(diào)綠色GDP所可能帶來的上述負面影響可能是至關重要的，這一點不可忽視。這就需要國家有一個統(tǒng)籌的安排，給這些地區(qū)的群眾、企業(yè)和政府以出路，否則所謂新調(diào)控模式就很難落實。最近，有關部門提出我國要建立生態(tài)保護補償，這是非常重要的，但從歷史經(jīng)驗看，要真正落實將是一個非常艱巨的任務。

（三）如何硬化外部性控制的體制“門檻”，保證新調(diào)控模式的實施也是一個艱巨的任務

在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，對投資項目的外部性控制極其嚴格，其體制保證是多部門、多層次和社會力量的深度干預。例如，在美國加州長灘市，對一個投資項目的環(huán)保評審，通常首先要經(jīng)過地方政府的多個部門的評審，然后還要送交市、州和聯(lián)邦政府各相關部門審核，在州一級和聯(lián)邦一級涉及的部門都達到七、八個之多，還要廣泛征求社會各界的意見。特別值得注意的是，在審查過程中，某些權威性的社會團體，如工程師團體在某種程度上往往擁有最后簽發(fā)對項目環(huán)保評審結果的許可證或推薦許可證的權力，體現(xiàn)了社會力量的深度干預。而在我國，對投資項目外部性問題的審核在許多領域都是單層次的，實際上只要地方首長點頭即可拿到通行證，很難抵抗地方保護主義。顯然，這需要進一步深化財政、環(huán)保、資源、土地、統(tǒng)計、審計以及國有投資等領域的管理體制改革。如可考慮將環(huán)保、土地、資源管理、統(tǒng)計、審計等部門的管理體制改為以“條條”為主，進一步強化中央管理部門的權威。由于這類改革將進一步觸及方方面面的利益，涉及大的權益調(diào)整，估計還有很長的路要走。

（作者系國家發(fā)展改革委投資研究所所長）