應該如何修改行政訴訟法

現行行政訴訟法將行政機關對其工作人員的獎懲、任免等決定絕對地排除在受案范圍之外。實踐證明這是不科學的

行政訴訟法頒布15年了。針對實施中存在的主要問題，應當盡快修改《行政訴訟法》，完善行政訴訟制度。

擴大行政訴訟受案范圍

界定行政訴訟范圍的標準有兩項：一是具體行政行為標準，二是人身財產權標準。實踐證明，采用上述方式和標準規定行政訴訟的范圍，客觀上限制了法院的受案范圍，也限制了原告的訴權，對保障公民、組織正當權益、監督行政機關依法行政、維護行政法治秩序均很不利。

我們認為，完善行政訴訟范圍的原則是，將所有國家公權力主體與相對人發生的公法上的爭議均納入行政訴訟的范圍。凡是公權力主體及其工作人員在行使職權履行職責時的作為和不作為行為給公民、法人或者其他組織造成不利影響，侵犯其合法權益的，受到侵犯的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟的，法院應當受理。

首先，將抽象行政行為納入行政訴訟范圍；其次，對內部行政行為提供司法救濟；再次，加強對其他公權力主體行為的監督與救濟。所有行使公權力的主體，無論是國家行政機關，還是事業單位、社會團體、自治組織，只要行使公權力，都應當接受法院的司法審查。

我國行政訴訟保護的權益范圍僅限于相對人的人身權與財產權。而行政機關及其工作人員侵犯了公民、法人或者其他組織的出版、結社、游行示威、宗教信仰等權利，以及受教育權、勞動權、休息權等其他權利的，公民是否可以提起訴訟，取決于法律和法規的特別規定。這種權利保護范圍顯然與我國法治的發展方向是不一致的。人權保障條款入憲后，須更加注意人權的司法保障，應將憲法和法律賦予公民法人的所有權利納入行政訴訟的保護范圍。

明確行政訴訟當事人資格關于原告資格問題

行政訴訟法界定的原告資格是認為自己的合法權益受到侵犯的公民、法人或者其他組織。但是，法律沒有區分行政行為的直接相對人與有利害關系的人，也沒有明確什么樣的合法權益受到侵犯才具有原告資格。

我們認為，判斷行政訴訟原告資格，關鍵要看起訴人與被訴行政行為之間是否存在利害關系，起訴人是否具有值得法律保護的利益，不管這種利益是現實的還是將來的，是直接的還是間接的，以及法院能否提供適當的救濟。建議將行政訴訟法關于原告資格的規定修改為“只要公權力主體的行為對相對人受法律保護的利益造成了不利影響，而法院又能夠提供有效的救濟，則該相對人享有提起訴訟的權利”。

由于我國行政機關林立，層次復雜，存在大量的內部機構、臨時機構、聯合執法機構、派出機構和法律法規授權組織，鑒于此，應貫徹“誰行為，誰做被告”的原則，將行政訴訟的被告界定為“以自己的名義作出行政行為，又能夠獨立承擔行政責任的主體”。

突破現行制度的束縛，切實保障當事人的訴權

現行法律對當事人行使起訴權、申請撤訴權、和解權和上訴權都有諸多的限制。實踐證明，這些限制在某種程度上影響了行政訴訟制度的發展，也違背了一定的訴訟規律，必須盡快加以解決。

首先，關于原告的起訴期限，行政訴訟法規定為三個月，我們建議將起訴期限整體延長為一年，而且將起算點固定為“原告知道或者應當知道權利被侵害之日”，增加了時效中斷的情況。

其次，解決立案難問題。如果法院對于當事人的起訴既不受理也不以書面裁定方式答復的，當事人可以向上級法院提起訴訟或者上訴，也可以請求人民檢察院支持起訴。

再次，現行法律規定，原告不享有自由的撤訴申請權，法院對于違反國家公共利益的撤訴可以裁定不予準許。我們認為，只要原告的撤訴申請是其真實意思表示，法院就應當準許，至于是否違反國家公共利益，法院不應當作為原告撤訴的條件。

最后，應取消 “行政訴訟不適用調解原則”。

改革行政審判體制，確保法院獨立公正審判行政案件

行政訴訟被告的特殊性，決定了人民法院在審理行政案件中，遇到的干擾和阻力比其他審判工作更大。由于目前我國法院設置體制和法官的選任晉升管理制度充滿了地方化和行政化色彩，決定了法院很難做到獨立和公正。因此，必須通過行政訴訟制度改革創出一條司法改革的新路。

改革的思路可以分為三種：比較現實但又不夠徹底的方案是：提高行政案件的審級，增加選擇管轄和指定管轄的情形，允許原告選擇原被告所在地以外的第三地法院管轄或者通過上級法院的指定管轄，建立交叉管轄制度。

相對理想的方案是：在現有行政審判體制基礎上，設立最高法院和省高級法院的巡回法庭。

最理想的方案是：借鑒許多大陸法系國家的經驗，設立相對獨立的行政法院。行政法院是直屬于最高人民法院的審判機關，原來由人民法院行使的行政審判職能，全部轉由行政法院行使。各級行政法院只接受上級行政法院的業務指導，完全獨立于地方各級人民法院和地方各級權力機關。

解決行政裁判執行難問題

長期以來，行政判決裁定的執行難是一個棘手的問題。最主要的原因是法院缺乏司法權威和獨立性，被告敢于抗拒法院的裁判。目前法律規定“罰款”和“向行政機關提出司法建議”等執行方式遠不能解決所有執行難問題。

為此，建議采取以下幾項措施，保障行政判決的執行效果。第一，提高執行法院的審級。第二，強化行政機關首長的法律責任。行政首長應該對行政機關的全部行為負責任。拒不執行法院判決裁定，輕則處以首長個人罰款，重則追究行政首長的“拒不執行判決、裁定罪”。第三，建立拒不執行裁判的公告制度。第四，改革非訴執行制度，建立“官告民”的簡易訴訟制度，由法院通過簡易訴訟程序審查須執行的行政行為。

(作者為中國政法大學法學院院長，行政訴訟法修改建議稿負責人)