政府不能隨便給自己設定權力

去年３月，北京市政府法制辦將《北京市房屋租賃管理辦法?穴草案?雪》在網上公開征集市民意見。出乎意外的是，絕大部分市民對草案持反對意見。法制辦已按照立法程序，請相關部門作進一步修改、完善，今年將再度開展調研、起草。

法制辦的決定是明智的，它制止了一部不大合乎法治原則的法律被付諸表決的尷尬。可以設想，若是這樣的法律獲得通過，頒布施行，恐怕會激起民眾的非議。而一部從一開始就遭到民眾懷疑，更不要說非議的法規，其執行的成本將會非常高。

民眾議論最多的，是該草案中的三項內容：出租合同登記備案制度、出租人和被委托人與派出所簽訂《治安責任保證書》、政府指導租金問題。這些條款，均設定了房屋出租人和房客的責任，相應地，也設定了政府的權力，而且，是相當巨大的權力。民眾所質疑的，正是這些權力的正當性。比如，政府何以有權確定“指導租金”?芽而草案也未規定房管部門制定指導租金的程序，因而給其留出了巨大的自由裁量權。

至于治安責任，其實是將政府管理外來人口的權力，延伸到房屋租賃領域，但這種延伸是否合法?芽讓房屋出租人承擔起監督外來人口的義務，但政府是否可以隨意向公民強加某種義務?芽

民眾也質疑，地方法規能否在全國性法律之外為民眾設定責任。《合同法》并未強制要求合同登記方可生效，那么北京地方法規是否有權要求租賃合同必須登記備案?芽

這部法規，因其被政府法制辦擱置，而將其存在的大量問題暴露出來。其實，檢視整個法規，似乎都側重于設定政府的權力，而疏于對房屋租賃關系本身進行詳盡而合理的規范。而且，權力設定條款普遍比較粗線條，從而給行政機關留出了相當巨大而靈活的自由裁量空間。

之所以如此，原因很簡單：跟絕大多數法規一樣，它是由行政機關主導起草的，起草者容易傾向于給自己設定權力，而盡可能地模糊自己的責任。可以設想，這樣的法規是綜合各相關行政部門的意見而制定的，其中涉及到每個部門的監管權力。各部門之間也會有博弈，博弈的結果通常是，每個部門都保留自己現有的權力，而主導起草的部門可以增加一點權力。立法不過是對各部門現有權力的一種肯定而已。

這部法規背后的行政機關主導立法，是目前立法的主要模式。經由這樣的立法程序所制定的法規，容易忽視民眾權利，而以認可和擴大各種監管權力為重點，導致民眾從一開始就懷疑它是否公正。而法治的基本原理是：無公正，即無法律。

我們正在樹立依法行政的理念。除了民眾要接受法治教育，了解他們在法律上有哪些權利、責任，政府部門及其工作人員也需要接受普法教育，接受法治原理的教育。他們有必要知道，真正的法律究竟是什么，是為了達成什么樣的目的。由此弄清，如何在法律之下行使自己的權力。

真正的法律，也即合乎法治原則的法律，旨在對民眾之間的權利、民眾的權利與政府的權力之間，劃定合理而清晰的界限。當法律為民眾設定責任、給政府設定權力的時候，應慎之又慎，應給出充足而令人信服的理由。同時，對于權力的運作程序，應作出明晰的規定，方便民眾對其進行監督。

因此，立法過程應當是一個理性的探究過程，由比較超然而又代表民意的機構，對現有市場狀況、發展前景、監管機制、政府權力等方方面面的問題進行全面檢討，重新設計監管結構，以市場參與者的權利為本，追求合理的公共政策目標。

政府不是不能對租賃市場進行管理，但是，管理權應當以被管理者的同意為前提。因此，民意應被充分吸納到立法中。除了由人大主導起草法案之外，民眾也應有更高效的意見表達渠道，比如，立法聽證會可能是必不可少的。

（鄭義摘自《新京報》）