“９·１１”以來的美國外交

從2001年國際恐怖主義對紐約、華盛頓的襲擊以來已經5年多了。這5年中美國的國家戰略的主軸是反恐，美國的外交也服務于反恐。反恐外交執行得怎樣？成效如何？利弊得失如何？對這些問題是很值得進行反思的。

反恐外交走入迷途

“9·11”以后，布什總統立即宣布美國處于與恐怖主義的戰爭之中，而且一直到今年3月白宮的《國家安全戰略報告》仍然強調與恐怖主義的戰爭是長期的。“9·11”以后，聯合國安理會迅速就反恐通過決議，美國隨即組織起全球范圍內的反恐聯合戰線，并取得了對塔利班戰爭的勝利。

但此后，美國的反恐外交走入了迷途。其主要表現是，強調外交中的意識形態因素，把推廣民主和自由作為美國外交的終極目的。美國是一個崇尚意識形態的國家，不論民主黨還是共和黨政府都主張要把美國的外交政策建筑在美國價值觀念的基礎之上，而布什政府在這一點上則走到了極端。在布什政府第一任期，新保守派身居高位。新保守派的一個特點就是把國家關系兩極化，把外交政策意識形態化，美國是善的代表，而恐怖主義是惡的代表；別的國家或者與美國一起反恐，或者與恐怖主義同流合污。及至布什第二任期，新保守派代表人物紛紛離開了政府，但這種思想路線卻留了下來。布什在第二任期的就職演說中反復強調推廣民主和自由的重要性，這就脫離了國際政治的現實，也給美國外交提出了難以實現的任務。

布什政府推廣民主和自由的重點是在中東地區，他們認為，如果把這一地區改造成為西方式的民主社會，就會使伊斯蘭極端主義無處存身。但這幾年來的現實恰恰走向美國愿望的反面，每一次經過民主選舉，伊斯蘭的極端派別的勢力都得到擴張。在2005年的伊朗大選中，美國無可奈何地目睹強硬的領導人內賈德贏得選舉，在他當選之后不斷向美國叫板，如今布什政府把伊朗視為對美國最大的威脅。在埃及選舉中，美國敦促穆巴拉克放松執政黨對政權的控制，使得穆斯林兄弟會的伊斯蘭原教旨主義分子成了議會選舉中最大的贏家，他們在議會中的席位從15席增加到了88席。在巴勒斯坦，激進勢力哈馬斯在選舉中大獲全勝，美國至今沒有承認哈馬斯政府。以至著名的《民主論》的作者、布什所崇拜的夏蘭斯基都批評布什只注意了民主的形式，而忽視了民主的內容。

中東政策剪不斷，理還亂

布什政府的外交和戰略的重點是在從西亞到中東這個小弧形地區，但它的中東政策實在是乏善可陳。本屆政府中東政策的重點是伊拉克，先是維持和強化對伊拉克的制裁，然后是伊拉克戰爭。布什發動伊拉克戰爭是為了把伊拉克變成一個民主、自由的國家，讓伊拉克在中東地區發揮榜樣作用，以便改造整個中東。但現在伊拉克的現實與美國決策者的設想相差十萬八千里。伊拉克暴力活動頻仍，族群和教派的沖突正在演變成全國性的內戰，至今仍有14萬多美軍駐在那里不能撤走。2005年12月伊拉克議會選舉前，美國國內就對伊政策進行了大辯論，布什在兩個星期之內發表了四次講話，試圖來統一思想。現在是美國民眾對布什不滿，對伊拉克戰爭的民意支持率已經降到不足40%；而布什對伊拉克現總理馬利基不滿，以至馬利基懇求布什“不要驅逐他”。總之，各種矛盾都爆發出來。美國到底怎樣來收拾這個殘局，在布什余下來的兩年多中仍然是一個難題。但有一點是可以肯定的，共和黨在2006年11月美國中期選舉中遭到慘敗，這不僅表明布什政府在伊拉克政策上的失敗，選舉的結果也預示著布什政府調整其伊拉克政策勢在必行，拉姆斯菲爾德的離去就是調整的前兆。

布什中東政策的另一失誤是沒有繼續推動和平進程。伊拉克戰爭前，布什政府把巴以問題晾在一邊。及至伊戰大規模軍事行動結束，美國與歐盟、俄羅斯、聯合國一起推出了路線圖。但不久，美國就認定阿拉法特“支持恐怖主義”，堅持要把他排擠出局。阿拉法特病故后，美國認為阿巴斯是可以打交道的，但哈馬斯又在選舉中獲勝，美國要哈馬斯停止恐怖主義活動，解除武裝，承認以色列，然后美國才會承認這個政府。于是巴以和平進程又停頓下來。今年7月以色列與黎巴嫩真主黨發生軍事沖突，美國加緊向以色列運送精確制導炸彈和其他軍火，對于國際社會的停火呼吁，布什和賴斯都說，不能簡單地恢復原狀，那是“虛假的和平”，必須有“一個持久的解決辦法”，實際上是放手讓以色列進攻真主黨。美國這種顯然“拉偏架”的行為自然只能激起穆斯林的更大的不滿甚至敵意。

布什政府中東政策的又一失誤是打破了中東地區什葉派和遜尼派的脆弱平衡。美國打了阿富汗戰爭，打敗了塔利班，把這個遜尼派的極端主義勢力打下去了。美國打了伊拉克戰爭，把這個原來遜尼派統治的國家變成了一個什葉派國家，并且消滅了伊朗在中東地區的天敵。這樣中東地區的遜尼派勢力削弱了，什葉派勢力增強了，美國自己使伊朗成了地區超級大國，成了美國中東政策的又一困難。

賴斯要改造美國外交

為了推行反恐外交，2005年12月11日，賴斯在《華盛頓郵報》上發表題為《通過民主實行和平的希望》的文章。今年1月18日，她又在喬治敦大學外交學院發表《轉型外交》的講話，對美國外交的目標、任務、方法、措施做了系統的闡述。

她仍然強調“美國的政策就是支持民主運動和民主制度”，但她指出要特別注意兩類國家，一類是“衰敗國家”（或譯作“失敗國家”），因為這些國家是全球動亂的源頭，是威脅的主要通道，它們使疾病得以蔓延，使恐怖主義和跨國犯罪分子得以流竄，使大規模殺傷性武器得以擴散。賴斯具體提到的國家包括索馬里、海地、波斯尼亞和科索沃。另一類是正在迅速轉型中的大國，如中國、印度、南非、印尼、巴西，它們的狀況如何對締造歷史將起到越來越重要的作用。

為此，她要求從幾個方面調整美國的外交態勢。第一，重新調整外交人員的布局。以前，美國的外交的重點是在歐洲，現在要減少駐歐洲的外交人員，增加駐印度、印尼、尼日利亞、黎巴嫩等國的外交人員。賴斯打算今年就從歐洲和華盛頓調100人到這些重點國家去。為了在“衰敗國家”開展工作，國務院里現在新設了“重建與穩定辦公室”。第二，實現外交地區化。她指出，現在美國的外交人員主要駐扎在外國的首都和少數大城市里，這遠遠不夠。全世界還有200個百萬人以上的大城市，在那里沒有正式的美國外交存在。她要求，美國外交官不僅要在各國的首都工作，還要在它們的外交部長的“里屋”（backroom）工作。她要求外交官走出使館和領館，到正在發生重要變化的地方和社區去。第三，加強公眾外交。她說，在中東地區，人們的信息來源主要是半島電視臺。現在美國要用阿拉伯語把美國的故事告訴中東的聽眾。第四，她對外交官提出了新的要求，他們不僅應該是外交政策的專家，而且應該是管理專家，應該是商務、教育、醫療等各方面的專家，這樣才能幫助那些“衰敗國家”更好行使主權，建立起負責任的政府。

賴斯把她的“轉型外交”與40年代末50年代初美國國務卿艾奇遜“試圖在二戰的廢墟上建造一個新世界”的計劃相比，確實是雄心勃勃。但這個計劃可能是過于宏偉了，人們還是要從根本上懷疑這個計劃的可行性。在伊拉克戰爭之初，布什政府有一個在四十年里改造整個中東的宏偉打算。但連它的歐洲盟國對這個想法都不認同，于是在2004年G-8會議后，這個計劃就縮水成了為中東地區培養教師一類的具體計劃。現在一個伊拉克就把美國搞得焦頭爛額，國內反對聲四起。美國要把世界上美國定義的所有“衰敗國家”都搞定，真做得到嗎？

在過去的近六年中，布什政府的外交政策在許多地方遭到挫折。但從2001年7月以來，中美關系卻保持了發展勢頭，兩國的共同利益不斷擴大，布什政府反對單方面改變現狀的政策幫助保持了臺海地區的穩定，兩國經濟上的相互依賴繼續加深，兩國已經開始啟動戰略經濟對話。可以預料，在布什政府余下的近兩年時間里，中美關系還是可以保持穩定的。