終結無序信訪的政治背景

“大姐，您這事兒上訪也沒用，不如加入我們，一起維權。”在北京南站的“上訪村”附近，被稱作“兩辦”的人民來訪接待室和全國人大常委會信訪局門口，老閻把上訪者攔下，這樣對他們說，希望上訪者與他一起“鬧一鬧”。

老閻是一個連續上訪四年的“專業上訪戶”。現在，他面臨一個嚴重的危機：他有可能被歸為擾亂信訪秩序的“極少數人”。

7月30日，距5月1日《信訪條例》施行還不過百日，國家信訪局新聞發言人就依法治理信訪秩序發表了談話。

談話中提到，“擾亂信訪秩序的現象依然存在。比如，極少數人打著‘上訪’的旗號，組織非法的跨地區串聯聚會；極少數人以‘維權’為名，提出過高的不合理要求。這嚴重干擾了人民群眾正常的生產生活秩序，也干擾了正常的社會秩序。”

要讓穩定壓倒一切

“新條例頒布90天的時候出現這個‘極少數人’的提法，在我們的預料之中，這是條例中規定設置的必然后果。”長期關注這一問題的社會學者姚遙表示。

新條例規定，“信訪人對行政機關作出的信訪事項處理意見不服的，可自收到書面答復之日起30日內請求原辦理行政機關的上一級行政機關復查。對復查意見不服的，可以自收到書面答復之日起30日內向復查機關的上一級行政機關請求復核。對復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理。”

姚遙告訴《瞭望東方周刊》，“5月1日后，上一批問題遺留下來的上訪者多數重新上訪，新條例規定的三級終結制大約要求三個30日的處理和復查時間，而如果正好三個月的時間內這些上訪者的訴求不能得到解決，將可能進一步激化局面，這勢必促使政府采取強制措施維護穩定。”

對此，國家信訪局信息中心主任章曉可對《瞭望東方周刊》解釋說，“上訪者的上訪緣由一般都是個人的問題，都應該在第一個環節得到解決，如果沒有還可以向上一級行政機關提起復查，不服，還可以向再上一級提起復核。還可以舉行聽證、公示，有答辯和申訴的機會。如果三級程序走完了，他不能滿意，那他還能相信誰?”

談話提醒說，我國還處在社會主義初級階段，只有改革和發展才是維護人民群眾根本利益的惟一途徑。任何人在維護自身合法權益、行使權利的同時，必須自覺維護法律尊嚴，認真履行公民應盡義務，通過合法的途徑、以理性的形式表達自己的意見和訴求。

上訪不能損害其他人的利益

國家信訪局局長工學軍在一次講話中談到，隨著改革的不斷深化和利益格局的調整，信訪形勢發生了新的變化：參與信訪活動的主體成分多元化，信訪總量持續上升；反映的問題相對集中，處理難度加大；集體上訪、越級上訪、重復上訪增多；組織化趨勢明顯增強，過激行為時有發生。

在這一期間的信訪洪峰中，安徽省池州市青陽縣蓉城鎮農民朱正亮和福建人張理積無疑是醒目的激流。2003年9、10月間的半個月內，他們相繼選擇以在天安門廣場自焚這種決絕的方式，試圖引起各界的關注。他們之后的命運可謂涇渭分明：朱正亮渾身燒傷20％后被撲滅送往醫院，接著當地政府專門進京把他接回去，并上門去解決問題；張理積自焚未遂，被北京市法院以妨礙公共秩序罪，判了六年徒刑。

在這種情況下，2004年4月，北京市針對當前群眾上訪過程中出現的一些問題，按照國家憲法、法律、法規的有關規定，結合實際，制定了《關于維護群眾上訪現場秩序的工作意見》。

這份引起巨大關注的《工作意見》要求：公民進行信訪活動應當遵守憲法、法律、法規、規章，不得損害國家、社會、集體利益和其他公民的合法權利；信訪部門應該履行職責，認真熱情接待來訪。

在5月1日頒布的《信訪條例》中，這些工作意見基本都得到了落實和強調。

國家信訪局一位官員對《瞭望東方周刊》表示，“這個條例的初衷是為了維護群眾合法的權利。兩方面，既強調對信訪機構的規范，也強調對信訪人的規范。上訪不能損害其他人的利益。”

大背景是“依法行政”

“這次新的信訪條例的大背景是政府要求依法行政。信訪條例的修改符合歷史發展的軌跡，是信訪工作的法制化進程的體現。現在在發展的關鍵時期，強調維護社會穩定。沒規矩不成方圓。”章曉可主任對《瞭望東方周刊》說。

這一原則強烈體現在7月30日國家信訪局新聞發言人的談話中，談話表明，“要依法維護信訪秩序，依法維護人民利益。”

《信訪條例》明確規定：不得采取在國家機關辦公場所和公共場所聚集、堵塞及阻斷交通等六種禁止性行為。在處理信訪事項過程中，要嚴格執行國家有關法律法規，堅決維護法制的尊嚴。

談話強調，“對極少數違反《信訪條例》規定，經批評教育仍然頑固堅持錯誤立場、從事非法活動的，要依法嚴肅處理；構成犯罪的，要依法追究刑事責任。”

對此，基層信訪部門普遍持歡迎態度。湖南省益陽市信訪局局局長壯曉陽對《瞭望東方周刊》說，“目前，群眾上訪違反《條例》第18條、第20條規定的情況比較突出，國家機關工作人員對信訪人進行勸阻、批評或者教育，這一程序容易啟動。但在勸阻、批評、教育無效的情況下，啟動其他程序比較困難。信訪人雖然有明顯的違法行為，由于上訪群體的特殊性，再加上上訪訴求的合理性與上訪行為的非法性相交織，有關部門不愿插手，怕惹麻煩，在一定程度上束縛了手腳。”

無理纏訪是對老實守法的公民不公平

長期研究信訪工作的上海市人大常委會培訓工委干部周梅燕說，在上海的拆遷問題中，流傳著一句話“凡是會鬧的，最后都會放”，這種情況對老實守法的公民不公平。上海有幾個“老上訪”甚至已經在“傳幫帶”了，哪里有拆遷哪里就有他們兜售“經驗”，甚至賣領導的家庭地址。

“這些少數人的經驗鼓舞了無理上訪，因為能解決問題，而這些問題是否在政策范圍之內他們不管。”周梅燕說。

章曉可無奈地提到一個無理上訪的例子：有一個上訪者去檢察院系統上訪，他的上訪緣由是他有一套單位分的房子，好幾年沒交房租，單位要收回。法院判得很松，要他把房租補交上，他不服，上訴，維持原判。他就開始堅持上訪。

“這方面的負效應，實例實在太多了，訴訟沒用，而上訪可能有用。”周梅燕說。

“要求上訪者到指定地點的接待室，有專門的人為他們服務。但是有的人跑到人大會堂，中南海周邊，跑到了領導人住地。”國家信訪局一位官員告訴《瞭望東方周刊》，大部分的信訪總體來說都是有道理的。而一些在北京長期纏訪的多是無道理的。“他們的理就是他們自己的理，自己的愿望。”

分析人士認為，“7．30談話”是對扭轉此種亂局的再一次強調。今后有可能進一步對《條例》進行相關方面的補充。

接訪的尷尬境地

隨著2003年收容遣送制度的廢止，強制打擊無序上訪的手段大大減弱，政府不得不動用大量資源認真對付上訪問題，信訪聯席會議幾乎囊括了所有的政府部門。這使得作為補充救濟的制度在一些地方變成了解決社會矛盾的主要機構，這本身就是一個不正常的現象。

上訪群體給首都穩定帶來了巨大壓力。各地政府為了自己的政績，就要想方設法減少上訪登記量，便派人到北京“接訪”的制度應運而生。

代表地方政府的接訪者在國家信訪局門口形成人墻，阻擋上訪者進入信訪局，上訪者也開始想盡辦法逃避被接。雙方開始了自收容遣送制度廢止之后新一輪“游擊戰”。

接訪過程中雖然也發生過毆打上訪人等事件，但接訪制度整體上比收容遣送制度更加文明。但從另外一個方面而言，接訪費用給一些地方造成了新的財政負擔，因此一些地方官員感到不滿。

接訪并不能有效減少上訪人數，個別地方還能激勵上訪人赴京，甚至還發生了沒錢回家的民工去找信訪局被飛機接回的事情。

事實上，多方詬病的地方政府也不堪接訪的重負。有報道稱，四川某地接訪一個上訪者就要花費一萬元的成本。