人物觀察

讓“審計風暴”打造“玻璃錢柜”

祝華

政府理財應運行在“玻璃錢柜”里，而暗箱、小金庫操作就是腐敗溫床。魂系信息公開、軌跡透明、萬眾監督的民主制度，乃獨一無二的“玻璃錢柜”。

6月28日，在十屆全國人大常委會第十六次會議上，受國務院委托，國家審計署審計長李金華報告了2004年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況。

4大國有資產管理公司被查出各類違規、管理不規范問題和案件線索金額715.49億元，10家中央企業除被查出損益不實、決策失誤、違規處置資產外，還被查出違規轉移國資、挪用公款、貪污受賄等涉嫌犯罪涉案金額16億元，反映出國資、國企的內部人控制問題嚴重。筆者認為，審計報告不是“數字噱頭”，也不是當事者“打馬虎眼”的工具，必須謹防權貴部門陷入“諾斯悖論”的暗流當中。

“諾斯悖論”是制度經濟學中的一個術語，意指政府部門本來應該提供公共物品，提供的卻有可能是公共災禍。經濟學家認為，由于政治和法律上的惟一性，政府部門的自然壟斷特性一旦走向反面，后果不堪設想。政府部門可能打著提供社會公共物品的招牌，為政府的利益而損害社會的利益，為自己的利益而侵犯他人的利益，卻很難受到有效的約束。

除了“××億”的數字災禍之外，權力部門對社會利益的侵蝕，至少還表現在以下三方面。首先是“擠出效應”。政府部門利用其權力地位，在競標、投資等方面都擠占著民間力量的空間。其次是資源浪費問題。比如巨額水利建設資金被滯留、擠占與挪用，使得一些水利項目一拖再拖，甚至成為“空架子”。最后，也是最重要的一點，即制度的扭曲。騙取中央財政資金屢屢得逞、 “化整為零”違規蓋樓等惡性事件的發生，其實并不是孤立的，每起事件的背后都有著一個由多個行政主體組成的利益鏈條，當“協同牟利”成為一種慣常手法時，政府部門提供公共物品的制度安排便面臨南轅北轍的危險。

經濟學家盛洪說，只要不提供公共物品，一個政府機構就沒有存在的價值；如果它反而制造公共災禍，那它必定是我們社會應該擺脫的最沉重的負擔。

因體制大框架一律，在不良現象方面，從中央層面的上述情形，不難想見地方各層面的合拍狀況。“審計風暴”，對遏制這些問題，積極意義不言而喻。但與此同時，這一不無憂心的思想，在筆者的意識當中更揮之不去：我們能在風暴永遠不住的這條路上一直走下去嗎？因為一目了然地，政府審計機關，對政府理財的財務、績效進行審計，固有兩大克服不了的局限。

其一，是政府自我約束、自我監督，免不了政府本身出現理財的集體抉擇錯誤；其二，是事后約束、事后監督，做不到對不該發生的損失防患于未然。所以，再猛烈的“審計風暴”若孤軍深入，也難當國家資財“看門狗”大任。那么，更根本的激濁揚清著眼點又在哪里呢？

我想，經濟學中，一個經典的資源配置分析例子——“黃油與大炮”抉擇，或能提供一種思路。諾貝爾經濟學獎得主，美國著名經濟學家薩繆爾森這樣說，假設稀缺資源用于黃油（民用品）和大炮（軍用品）生產，則在黃油為零與大炮為零之間并在最大產出角度，兩者有無數種可能的比例組合，若市場機制起作用，個人與廠商的自利行為會合力定格出最好結果。

我理解，“市場民主”是薩翁市場抉擇說的精髓。雖然，稀缺的財政資金、國有資產不由市場配置而由政府配置，但其取之于民、歸屬在民的公共產權性質，決定了受托代理的政府必須用之于民、為民謀利，政府配置必須遵從全民意志，故將“市場民主”思想延伸到“黃油與大炮”的政府抉擇上，就必然得到大家說了算才有最好結果、強化民主是根本思路的答案。

財政如何安排？國資如何運作？怎樣避免發生配置偏差及做到動態適時矯正？面對“黃油與大炮”問題的非市場妥善求解，與政府交給全民共商相較，屬政府自律的審計功能重在治標。

不同于“市場民主”的自動實現，政府理財的民主實現取決于制度設計。關鍵環節，是推進陽光政務，使公眾看得見公共資財運動，可同步監督；當務之急，是完善各級人大監管政府理財的具體制度，能從始至終地全程跟蹤，因為人民代表大會制度是我國根本的民主制度。

不乏人說，政府理財應運行在“玻璃錢柜”里，而暗箱、小金庫操作就是腐敗溫床。誠哉斯言，我并認為：魂系信息公開、軌跡透明、萬眾監督的民主制度，乃獨一無二的“玻璃錢柜”。