分稅制走到十字路口

“分稅制改革已經到了非改不可的時候了。”全國重點財政學科總學術帶頭人、廈門大學教授鄧子基對《瞭望東方周刊》說，“目前是難得的歷史時機，改革宜早不宜遲。”

值得期待的是，國家稅務總局在2004年就已經將地方稅改革列為重點調研課題，相關省市也成立了課題組。而作為分稅制改革的一個步驟，2004年年底以來，除了廣東、江蘇、山西、河南、浙江等省相繼宣布2005年免征農業稅外，福建省在今年1月9日也做出了同樣承諾。

事權與財權倒掛

1994年的分稅制改革，是新中國成立以來最重要、最深刻的一次稅制改革，但時至10年后的今日，分稅制多少生出暮氣，一系列弊端和不良后果正在逐步顯現。

最突出的問題就是原有的分稅制導致了基層財政困難、地區間差距的日益擴大和財權與事權的失衡。一個令人憂慮的事實是，在中國2800多個縣(市)中，有超過1／3的縣級政府面臨財政赤字。

專家認為，現行分稅制的弊端體現在地方政府身上的主要就是事權與財權的倒掛。

自1994年分稅制實行以來，中央財政每年增收1000億到2000億元，2004年的增長更是達到了5000億元，中央財政收入占全國財政收入的比重從22％上升到60％左右。

而同一時間內，全國地方稅收入占全國稅收總收入的比例相應地從79．2％降到了2003年的42％。

一個不爭的事實是，由于1994年的分稅制改革僅僅進行了稅權改革而沒有進行事權改革，導致了收入的層層上解和支出責任的層層下壓，直接加重了基層政府的財政壓力。

統計表明，分稅制采用后的1995—1998年的連續4年間，中國地方財政支出占全國財政支出的比重超過70％，近年則維持在69％強。也就是說，分稅制后，地方政府以差不多40％的收入提供了約2／3強的社會支持與公共服務。

這樣的結果催生了基層政府的巨額債務。有專家認為，全國縣鄉村三級債務約在6000億—9000億元之間，其中僅鄉鎮一級平均負債已經超過400萬元，總額在2200億元左右。

為了彌補財政缺口，近年來地方各級政府形形色色的行政性收費越來越嚴重，無論數額還是種類都已經超出了地方稅規模，僅以滿足交通建設需要為名征收的養路費、車輛購置費、交通管理費等多項費用，就超出車船使用稅本身50余倍。

據財政部統計，當前地方各級政府及其職能部門的收費大項目在400項左右，若按小項劃分，則高達幾千項，涉及近百個部門，其中主要集中在工商、交通、教育、城建、公安、土地管理及企業主管局。浙江省地稅局提供的資料顯示，該省近年預算外資金收入在政府收入的比例雖然逐年降低，但到2003年仍然保持51．34％的比重。

“地方政府‘正門不通走旁門’，就是稅權高度集中在中央的結果，造成了地方沒有稅權就濫用收費權。”廈門大學財政系財政教研室主任林致遠表示。

“中央請客地方買單”

從當前的現實看，雖然中央稅、地方稅已大致明確，地方稅的征管權也基本下劃到地方一級，但目前幾乎所有的地方稅稅種的稅法、條例及其實施細則都是山中央制訂和頒發，地方除了城鎮土地使用稅等幾個小稅種有稅率、稅目的適度調整權外，其他稅權如稅收優惠政策和減免政策也完全集中在中央。

“過度集中型的稅權管理模式已很難符合中國各地復雜的經濟情況和千差萬別的稅源狀況，不利于地方政府事權與財權的統一，也不利于地方政府利用稅收杠桿調控地方經濟的健康發展。”蘇明指出。

記者了解到，作為原汕資源大省的青海，在近幾年世界石油價格飛漲的情況下，其資源稅稅額自1994年分稅制改革以來的10年間竟然一直未作調整，致使資源優勢難以真正轉化為經濟優勢和稅收優勢，稅收調節經濟與保障地方財政收入的職能得不到充分發揮。

實際上，由于稅權高度集中的先天不足，加上中央、地方稅種劃分的不規范，也導致了“中央請客地方買單”和中央任意“侵蝕”地方財力的現象大量存在。

據湖北省地稅局不完全統計，1994—2003年間，國家直接山臺的減收政策近30項，累計減少湖北地方稅源稅收近80億元，占同期地稅收入總規模的10％左右。而廣西僅從1999年下半年國家停征固定資產投資方向調節稅，每年就減少稅款近2億元。

福建省地稅局的官員告訴記者，這種由“中央主導型”的分稅制改革，自實行以來，中央和地方的財政分成比例幾乎年年在變，中央可以根據財政形勢的需要，隨意調整巾央和地方的財政分配關系，地方政府只能被動地接受，從而造成了財權和事權的脫離和逆向運動。

分稅制必須改革的一個重要原因還在于，目前中國外資企業的所得稅的實際負擔率只占所得額的8％—9％，不僅低于國際11％的標準，甚至不到內資企業所得稅稅率的1／3。這種內外稅制不統一的稅負，既不利于內外資企業平等競爭，也引發了一些企業不惜代價搞假合資。

“分稅制問題的存在，不同程度地影響了地方的經濟建設和社會發展。”國家稅務總局稅收科學研究所李雪若處長指出。

事權改革是關鍵

“分稅制改革就是理順中央與地方政府的財政分配關系，在科學界定中央與地方政府事權的基礎上，確立地方政府的財權和稅權。”財政部財政科研所副所長蘇明表示。

事實上，自中國實行分稅制改革的10年來，中央政府與地方政府都沒有擺脫事權和財權的博弈。

據《瞭望東方周刊》了解，在各地異口同聲強烈呼吁改革分稅制的前提下，目前分稅制改革已經有了相對成熟的制度設計。

“中國當前面臨的主要問題是稅權過度集中，必須從國情和現實問題出發，摒棄傳統的稅權過度集中模式，賦予地方一定的稅收立法權，走適度分權的道路，同時整頓和規范地方政府的收費權。”蘇明認為，“地方稅的稅制結構應該以物業稅、營業稅為主。”

而根據財政學家鄧子基的設想，完善地方稅制就要積極創造條件，在建立起適應地方政府支出需要的、以物業稅和營業稅為主體的稅種同時，完善企業所得稅、個人所得稅、增值稅等與巾央分成的共享稅。

1994年分稅制改革涉及的只是中央和地方兩級政府之間建立新的財政分配關系，相對簡單，而這次進行的是較為全面的稅制創新，更多的是按照市場經濟發展要求，在國家立法的層面上建立健全兼順公平和效率的事權與財權劃分。

毫無疑問，界定中央與地方政府的事權，是決定分稅制改革質量和效率的關鍵因素。

“事權確定了，政府間的財權分配關系就水到渠成了。”蘇明表示。

其實，現行分稅制的種種矛盾可以說就是政府職能越位、錯位和缺位的外在表現，從根本上講，完善分稅制的過程，也是轉變政府職能、提高政府執政能力的過程。

李雪若認為，分稅制改革應該采取積極穩妥的辦法，先易后難，循序漸進，以進一步規范中央與地方政府之間的稅權關系，逐步建立和完善科學、合理的稅收體制。