匯津事件三問政府

轟動一時的長春匯津污水處理項目經過近兩年的法律糾紛，于2005年8月最終以長春市政府回購而結束。據悉，回購金額為2.8億人民幣，長春市政府將分三次支付。盡管匯津事件的處理已經塵埃落定，這一次政府走向被告席遠非完勝，仍需面對來自公眾的三大追問。

[案例]

一問：是朝令夕改還是聞過則改

長春匯津北郊污水處理廠系由長春市人民政府1999年通過招商引資方式，與匯津公司達成一致意見，決定共同投資建設并經營。這是國內第一家外商參與投資的中外合作公用事業項目。

2000年3月8日，長春市排水公司與匯津公司簽署《合作企業合同》。合同約定，排水公司將長春市北郊污水處理設施的在建工程和項目所需的全部土地使用權以5000萬人民幣作為出資，匯津公司以3.2億元人民幣投資建立并經營中外合作企業———匯津中國（長春）污水處理有限公司（以下簡稱匯津長春），期限為20年。同年7月14日，市政府專門為該項目制定了《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年底，項目投產并正常運行。

2002年年中開始，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費；而自2003年3月起，排水公司停止向合作企業支付任何污水處理費，截至2003年10月底，累計欠費高達9700多萬元人民幣。為解決爭議，匯津公司邀請吉林省外經貿廳出面調解。在調解會上，匯津公司才得知長春市政府已于2003年2月28日廢止了《專營辦法》。匯津公司認為《專營辦法》是政府作為支持污水處理企業而做出的行政許可和行政授權行為，廢除《專營辦法》等于摧毀了合作公司成立及運營的基礎。在多次調解無果的情況下，匯津公司于2003年8月21日以長春市人民政府為被告向長春市中級人民法院提出行政起訴，希望長春市政府糾正其違法行政行為，并請求判令被告長春市人民政府承擔對拖欠污水處理費及滯納金的賠償責任。

作為被告的長春市政府在一審答辯狀中認為：“匯津公司與市排水公司所簽訂的《合作經營合同書》是一份權利義務不平等、違背風險共擔、利益共享原則，具有大量保底條款和固定回報條款的合同書，是一個采取規避中國法律而設定、國家明令禁止的變相對外融資舉債的‘固定回報’項目。而《專營辦法》是在中外雙方極力要求下對這種與法律相抵觸的固定回報項目的支持”。他們做出廢止《專營辦法》決定的直接理由，是為了貫徹落實《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》的精神。也就是說，市政府廢除自己制定的《專營辦法》具有政府的政策背景，屬于依法行政。

2003年12月24日，長春市中級人民法院作出一審判決：認定被告廢止《專營辦法》合法有效，駁回匯津公司要求被告長春市人民政府承擔行政賠償責任的訴訟請求，案件受理費由原告負擔。原告不服，于2004年1月8日上訴至吉林省高級人民法院。就在案件二審進程中，2004年2月26日，匯津公司建設經營的長春匯津北郊污水處理廠正式停產，39萬噸/日污水直接排入松花江。這就是當時轟動一時的“匯津事件”。

[解讀]

二問：禁止性項目是如何通過層層審批的

清華大學水業研究中心主任傅濤認為，固定回報項目的產生有其特殊的歷史原因。80年代末90年代初，我國城市化進程很快，各級城市政府財政無力支付巨額基礎建設的資金，紛紛引入外國投資者。原本低回報，以長期穩定見長的水務行業在我國逐漸演變成了暴利行業。

在這樣的合作項目中，政府承諾固定價格和固定比率的購買量、固定價格的原料或燃料供應量，以使投資人取得較為固定的投資回報率的約定比較常見。這樣的約定是否有效呢？

早在1995年，外經貿部發布的《對外以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》和《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，而1998年，國務院也下發過《關于加強外匯外債管理開展外匯外債檢查的通知》，建設部也于2000年頒布《城市市政公用事業利用外資暫行規定》，這些法規都已經對涉及“固定回報”的問題作出了禁止性規定。如果法院認定匯津長春污水處理項目屬于禁止性規定項目，那么，這一項目又是如何獲得層層審批的呢？

匯津長春污水處理項目是在2000年9月19日獲得了吉林省外經貿廳批準，合作合同、章程及可行性研究報告均報長春市外資辦預審，其后通過長春市政府上報省外經貿廳和經貿廳批準，并報國務院外經貿部和經貿部備案。這一切的審批程序都發生在外經部、國務院、建設部相關禁止性規定發布之后，如果該項目中涉及固定回報內容，就不可能通過上述各級政府部門及國務院主管部門審批備案。因此就有輿論認為，地方政府可能在報批過程中打了“擦邊球”，不然，層層審批不可能發現不了《專營辦法》中的違規內容。

就行政系統而言，本案發生的背景并沒有顯示政府政策或文件發生了重大變化，只是加大了政策執行力度且要求妥善處理，而該項目就發生在上級政策的有效范圍內，因此承認項目廢除有效其暗含結論是上一屆政府的相關行為違規、有關政府主管部門涉嫌監管不力。

從這一點看，地方政府在招商引資過程中不惜“踩線”違規，讓一些項目“帶病”進入的做法不僅冒險而且失當。匯津一案中投資者盡管敗訴，但政府未免勝之不武。

[啟示]

三問：事件衍生的外部性誰來埋單

司法機關判定長春市政府廢除《專營辦法》為合法有效的具體行政行為。但由此引發的結果，包括污水直接入江等后果又有誰來承擔呢？

一是誰來承擔政府失信責任。表面上看，匯津事件中長春市政府是在貫徹上級指示，嚴格依法行政，糾正不當文件。而實際上，該行為已經侵犯了相對人的信賴利益。

政府制定和撤銷、廢止行政規章或調整具體行政行為是政府的法定職權。特別是當市政府發現自己制定的規章與國家法律、法規不一致時，出于國家法制統一和公共利益的需要，可以廢止已經生效的規章和其他規范性文件。但是，必須看到，廢止文件不單是政府一家的事情，而是涉及到方方面面的利益，必須遵照依法行政和合法信賴利益保護原則謹慎定奪，而不能仗著政府權大任意妄為。

即使《專營辦法》確屬需要廢止的違法不當文件，也要經過正當程序，依法補償信賴利益遭受損失的投資商，而不能置投資人的合理期待與信賴利益于不顧，隨意“廢止”自己制定發布的文件，更未經對方同意，單方面撕毀合作合同。如果政府為了依法行政，廢止已經生效的文件，執意收回自己的承諾，改變原來的行政行為，那么，就必須證明這種做法所獲得的公共利益必然大于信守原來承諾給相對人帶來的利益。

二是誰來承擔污水入江的責任。2004年4月，匯津公司建設經營的長春匯津北郊污水處理廠正式停產，39萬噸/日污水直接排入松花江。匯津事件中，直接當事人市政府、排水公司及匯津公司，相關當事人上一屆市政府、有關政府主管部門，誰能為污水入江這樣的結果負責呢？當匯津事件在喧囂中漸趨平靜之后，松花江污染問題也該提上政府議事日程了吧？