關于農(nóng)村稅費改革的觀點綜述

農(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負擔、規(guī)范政府和農(nóng)民之間的分配關系等方面取得了明顯效果，并得到各方較為一致的認同。一些在農(nóng)村稅費改革后仍沒有解決或難以解決的問題，如農(nóng)業(yè)稅征管難等，也由于農(nóng)業(yè)稅減免政策的實施而得到解決。但是，農(nóng)村稅費改革所取得的成果能否保持，農(nóng)民負擔不致出現(xiàn)反彈，還需要進行更深層次的改革。２００４年，對農(nóng)村稅費改革以及其他相關方面改革的討論，主要集中在以下幾個方面。

一、關于財政體制改革

農(nóng)村稅費改革后，雖然中央以及各級地方政府給予了一定的轉移支付，但縣鄉(xiāng)財政仍十分困難，個別地方又出現(xiàn)了亂收費的苗頭，農(nóng)民負擔出現(xiàn)反彈的跡象。對于這個問題，一些人將其歸結于農(nóng)村稅費改革沒有解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的根本性缺陷，即財權與事權的不對稱，農(nóng)村公共財政制度和體系建設嚴重滯后。如何解決這些問題，專家學者提出了不同的思路。

有學者提出，建立縣鄉(xiāng)一體的、由縣級財政統(tǒng)籌的公共財政體制。建議將鄉(xiāng)級政府的人權、財權和事權，統(tǒng)一收歸縣級政府，取消鄉(xiāng)級財政，建立由縣級財政統(tǒng)籌預算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的財政管理體制，縣級政府及其部門給鄉(xiāng)級組織下達的所有事項、安排的所有人員，全部由縣級財政預算開支，不留任何缺口。

也有學者建議，開展將鄉(xiāng)鎮(zhèn)以部門預算方式納入縣級財政的改革試點，通過財政改革先行來促進機構改革。

還有專家認為，農(nóng)村稅費改革沒有改變上級政府代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的現(xiàn)狀，預算執(zhí)行與決算監(jiān)督中缺乏民主，鄉(xiāng)村公共支出幾乎沒有遵循預算法，或預算法沒有具體規(guī)定。因此，農(nóng)村稅費改革，不能僅僅是政府公共收入的改革，而必須進行政府公共支出和政府公共管理方式的改革。

二、關于行政體制改革

有專家認為，長效解決農(nóng)民的負擔問題，有賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。雖然農(nóng)村稅費改革輔以精簡機構和人員的配套改革，但這一改革效果不佳，僅僅精簡機構和人員還遠遠不夠，還必須改革現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制。這種觀點大致又可分為三種意見。第一種意見是，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，設立鄉(xiāng)公所、鎮(zhèn)公所，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權組織改為縣級政府的派出機構。第二種意見是，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，將縣鄉(xiāng)政府合并為一級政府，但要擴大縣級政府的數(shù)量，縮小縣級政府所管轄的范圍。第三種意見是，撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，在農(nóng)村基層民主制度完善的前提下，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。

三、關于鄉(xiāng)村債務問題

農(nóng)村稅費改革使鄉(xiāng)村債務問題進一步凸顯，如不盡快有效化解，將成為農(nóng)民負擔反彈的巨大隱患，直接妨礙農(nóng)村稅費改革目標的實現(xiàn)，這個問題已越來越引起各方的關注。目前，中央尚未出臺相關的政策和措施。如何解決這個問題，各方專家提出了許多建議，并特別強調(diào)了中央財政轉移支付的作用。

但鄉(xiāng)村債務問題極其復雜，涉及面廣，在如何組織好化解工作方面，專家建議，由于鄉(xiāng)村債務化解工作涉及金融、財政、農(nóng)業(yè)等部門，單靠某個部門無法推進此項工作。因此，必須建立一個單獨的協(xié)調(diào)機構來組織實施。在中央成立國務院鄉(xiāng)村債務工作領導小組，下設國務院鄉(xiāng)村債務工作辦公室，從財政部、中國人民銀行和農(nóng)業(yè)部抽調(diào)人員組成。在省級、地級和縣級均成立相應的機構，受同級政府和上一級鄉(xiāng)村債務工作辦公室的雙重領導。國務院鄉(xiāng)村債務工作辦公室的主要職能是，組織和部署全國村級組織債務化解工作，解決相關的部門協(xié)調(diào)問題，批復各省的化解方案，總結實踐經(jīng)驗，向國務院鄉(xiāng)村債務工作領導小組匯報，經(jīng)國務院批準出臺相應的政策，并監(jiān)督政策的實施情況。地方各級鄉(xiāng)村債務化解工作辦公室，安排相應的職能。

四、農(nóng)村義務教育的財政投入問題

農(nóng)村義務教育經(jīng)費能否得到保障，是農(nóng)村稅費改革目標能否實現(xiàn)的重要前提。因此，增加對農(nóng)村義務教育財政投入得到了較為一致的贊同。農(nóng)村稅費改革之初，人們關注的焦點是如何通過轉移支付來彌補因稅費改革所導致的義務教育投入的缺口，而現(xiàn)在人們則將關注的焦點延伸至農(nóng)村義務教育究竟誰是投入主體這一更深層次的問題。雖然大多數(shù)人認為，應增加縣以上政府的支出職責，但在究竟應由哪級政府承擔農(nóng)村義務教育主要投入職責問題上，存在一定的分歧。

有專家認為，農(nóng)村中小學教師的工資應該完全由中央財政承擔。由于目前中、西部地區(qū)不少縣的教師工資已經(jīng)由中央財政承擔，實施這項政策中央財政實際要增加的支出并不多。可以通過建立專款、專賬、專用的制度，避免出現(xiàn)縣級政府挪用和拖欠中、小學教師工資的情形。

也有專家認為，農(nóng)村義務教育應由中央和省級財政承擔主要責任。可以以縣為單位做預算，但支出缺口應由中央和省級通過財政轉移支付解決。有專家進一步指出，中央財政主要根據(jù)農(nóng)村義務教育的最低標準，對中西部地區(qū)不能保證生均最低義務教育經(jīng)費的縣予以補助；省級財政以平衡省內(nèi)富縣與窮縣之間義務教育水平為政策目標，使省內(nèi)各縣的農(nóng)村義務教育水準基本相當。

還有專家提出，由于我國疆域遼闊，各地社會文化、地理等差異很大，將工資發(fā)放集中到中央財政不現(xiàn)實，教師的工資應由省級財政負責發(fā)放，縣級政府只是作為義務教育管理的主體而存在。

五、取消農(nóng)業(yè)稅和統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制問題

２００４年，中央出臺了農(nóng)業(yè)稅減免的政策，這一政策得到了絕大多數(shù)人的贊同。但對于取消農(nóng)業(yè)稅后如何建立新的農(nóng)業(yè)稅收制度，則存在著不同的看法。

一種觀點認為，應加快統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的步伐，在取消農(nóng)業(yè)稅后開征新的稅種。對農(nóng)業(yè)過度征稅或完全取消征稅，都可能導致城鄉(xiāng)經(jīng)濟的分割。因此，取消現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅，并不是取消對農(nóng)業(yè)征稅，應及時引入更合理、有效的新農(nóng)業(yè)稅制。

另一種觀點對此持反對意見。有學者認為，取消農(nóng)業(yè)稅，跨出了農(nóng)村稅費改革實質(zhì)性的一步，但需要有其他相關制度的配合，來應對農(nóng)業(yè)稅取消給基層政府帶來的沖擊和避免農(nóng)民負擔反彈，而不是馬上統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。現(xiàn)階段的農(nóng)村稅費改革并不具備構建起統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的條件，取消農(nóng)業(yè)稅后不宜馬上開征新的稅種。現(xiàn)階段不在制度上規(guī)定對農(nóng)民開征新的稅種，使所有對農(nóng)民直接強行征收不合理費用的行為無“制度便車”可搭，比開征一個可能帶來新的負擔問題的稅種，更具有實質(zhì)性的意義。

對于贊成實行統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的人來說，究竟采取何種稅制，觀點也不同。但爭論基本上是以前對農(nóng)業(yè)稅制改革分歧和爭論的繼續(xù)，少有新的觀點和方案。以往所提出的農(nóng)業(yè)稅制改革的方案可以歸納為：征收增值稅、個人所得稅、土地資源稅或土地使用稅，以及專項用于農(nóng)村社會保障體系建設的特定方向稅等。從總體上看，專家關于未來農(nóng)業(yè)稅制改革的思路和框架基本相同，只是具體的實施方案以及操作程序有所不同。

在統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制方面，有專家認為，目前可以做的是取消對農(nóng)民儲蓄存款利息征稅的政策。其理由是，農(nóng)民或農(nóng)民家庭既是消費者又是生產(chǎn)單位，其儲蓄具有居民儲蓄存款和企業(yè)存款的雙重屬性，利息稅的開征使其受到雙重歧視或兩方面的不公平。一是農(nóng)戶儲蓄包括為生產(chǎn)投資而準備的資金，性質(zhì)上等同城鎮(zhèn)個體經(jīng)營者和企業(yè)的存款，而對企業(yè)存款不征利息稅。二是對于城鎮(zhèn)居民存款，明確規(guī)定住房公積金、醫(yī)療保險金、基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險金以及個人教育儲蓄存款等免征利息稅，而農(nóng)村居民儲蓄存款中至少也包括了上述內(nèi)容，但卻不能享受免稅待遇。

贊成實行統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的專家還認為，農(nóng)業(yè)稅制的改革不能單獨進行，還必須配之其他的政策和改革措施，其中最主要的是建立和完善農(nóng)村公共財政制度，保證農(nóng)村有大致的公共產(chǎn)品供給。有專家提出，必須把農(nóng)業(yè)稅收制度改革與建立和完善農(nóng)村公共財政體制作為一個整體來考慮，將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給納入各級財政負擔的范圍，加大轉移支付，扶持農(nóng)村義務教育、計劃生育、消除貧困、環(huán)境保護等社會事業(yè)以及農(nóng)村中小型基礎設施等。

（作者單位：中國社科院農(nóng)發(fā)所）