農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)改革的國際經(jīng)驗及啟示

產(chǎn)權(quán)制度是金融制度的核心制度，產(chǎn)權(quán)改革構(gòu)成了中國農(nóng)村金融整體改革的起點和基礎(chǔ)。如何促進(jìn)形成一種合乎中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際的、有助于提高農(nóng)村金融運行效率的產(chǎn)權(quán)模式就成為當(dāng)前中國農(nóng)村金融體制改革的首要問題。如果按照產(chǎn)權(quán)屬性對中國主要的農(nóng)村金融組織進(jìn)行分類，那么中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社三類金融機構(gòu)似乎可劃為兩類，即國有金融和合作金融。本文擬通過梳理世界各國國有金融和合作金融產(chǎn)權(quán)改革基本經(jīng)驗，探討中國農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)改革的總體方向。

一、國有金融產(chǎn)權(quán)改革的國際經(jīng)驗

從國有金融方面看，在世界上大多數(shù)國家的金融體系中，國有銀行都曾經(jīng)或者仍然是一支重要的力量。20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)濟(jì)自由主義思潮興起，各國政府認(rèn)為應(yīng)該減少對金融中介機構(gòu)的干預(yù)，因此在金融體系重組中都對國有銀行產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了各式各樣的改革。第一，西方發(fā)達(dá)國家的銀行體系中仍然存在占有相當(dāng)比重的國有股權(quán)，并在經(jīng)濟(jì)運行中發(fā)揮著重要的作用；在不同國家和地區(qū)，相對于私有銀行，國有銀行的效率存在很大差異，這表明銀行國有產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上并沒有劣勢，關(guān)鍵在于能否建立與之相適應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)。第二，國有銀行的存在大多與政府為實現(xiàn)特定的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相聯(lián)系，隨著特定目標(biāo)的實現(xiàn)和問題的解決，政府應(yīng)該逐漸淡出有關(guān)領(lǐng)域，因此從動態(tài)發(fā)展的角度來看，國有股份在逐步趨于下降，銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)趨向分散化和多元化。第三，大多數(shù)國家金融體系重組和國有銀行改革是在危機之后不得已而為之，造成財政負(fù)擔(dān)過大和難度過大，因此要主動進(jìn)行金融體系重組和相關(guān)改革，避重就輕先易后難或拖延戰(zhàn)略常常使改革滯后，而改革滯后又往往導(dǎo)致被動局面，到頭來政府仍不得不承擔(dān)巨大的重組成本，甚至產(chǎn)生災(zāi)難性后果。第四，國有銀行產(chǎn)權(quán)改革是手段而不是目的，改革需要考慮到社會經(jīng)濟(jì)制度和環(huán)境的約束，仔細(xì)設(shè)計產(chǎn)權(quán)改革安排，用市場方法培育產(chǎn)權(quán)改革后銀行的經(jīng)營機制和治理結(jié)構(gòu)。第五，在不同國家國有銀行產(chǎn)權(quán)改革的具體方式是不同的，在市場經(jīng)濟(jì)完善和證券市場發(fā)達(dá)的國家，國有銀行經(jīng)過股份制改造并公開上市是主要選擇，而在證券市場不發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家，大多選擇議價的談判方式出售股權(quán)，因而降低了改革的透明度和定價準(zhǔn)確性。第六，國有銀行股權(quán)多元化過程中對外資介入均持審慎態(tài)度。

二、合作金融產(chǎn)權(quán)改革的國際經(jīng)驗

合作金融的產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)，是一定范圍內(nèi)直接結(jié)合的個人對同一范圍內(nèi)金融資源的大體均等的個人所有。但是，在合作金融發(fā)展的實踐中，一方面，由于參加合作金融的人一般都是經(jīng)濟(jì)上的弱小者，資金量本身就是有限的，再加上合作金融組織所特有的投資上限的規(guī)定，其結(jié)果是合作金融組織的規(guī)模顯然只是小企業(yè)的規(guī)模，人均資金只能處于較低水平；另一方面，合作金融的“自愿進(jìn)出”原則導(dǎo)致合作金融規(guī)模的穩(wěn)定性不能保證，嚴(yán)重時還經(jīng)常面臨垮臺的危險。

基于上述原因，近年來西方國家在不改變合作金融產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的前提下，對合作金融制度進(jìn)行了一些調(diào)整。主要有：第一，為了擴大股金數(shù)量，西方合作金融組織大多實行鼓勵成員將盈余分配所得留在組織內(nèi)，轉(zhuǎn)為股金繼續(xù)發(fā)揮作用的政策。這一政策，造成合作金融組織允許其成員個人擁有的股金的上限有提高的趨勢。第二，為了穩(wěn)定股金存量，有些合作金融組織要求其成員將剩余分配所得轉(zhuǎn)為股金存入個人資本賬戶的同時，還規(guī)定這些股金能在其成員退休時兌現(xiàn)。這一政策，實際上是修訂了“退社自由”的原則，設(shè)置了資金退出障礙。第三，建立提取公積金制度，形成不歸任何個人所有而歸成員集體所有的公積金，這種產(chǎn)權(quán)單一的公積金為合作金融組織的長期發(fā)展提供了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。這樣，合作金融的產(chǎn)權(quán)框架就演化成了股金制度和公積金制度的結(jié)合。具體說就是，一定范圍內(nèi)直接結(jié)合的個人對同一范圍內(nèi)資源大體均等的個人所有加上合作金融組織成員對一定金融資源的集體所有。這種產(chǎn)權(quán)制度既不同于以職工個人所有為基礎(chǔ)的私人產(chǎn)權(quán)制度，也不同于由職工共同籌資、共同占有和使用生產(chǎn)資料、共同享有勞動成果的集體產(chǎn)權(quán)制度。確切的說，合作金融組織的產(chǎn)權(quán)制度可以概括為復(fù)合產(chǎn)權(quán)制度，它是由眾多數(shù)量大體均等的個人產(chǎn)權(quán)復(fù)合而成的，由此形成的關(guān)系，是合作金融所有特有的平等合作關(guān)系。實踐表明，公積金制度使得合作金融產(chǎn)權(quán)制度實現(xiàn)了向復(fù)合產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，但又保留了合作制的優(yōu)點，優(yōu)于提高股金上限和設(shè)置退出障礙這兩種對合作產(chǎn)權(quán)所做的調(diào)整。

三、對我國農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)改革的啟示

金融產(chǎn)權(quán)改革的國際經(jīng)驗表明，中國農(nóng)村金融領(lǐng)域以單一的國有金融產(chǎn)權(quán)和模糊不清的合作金融產(chǎn)權(quán)為主的局面必須改變，農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)改革的首要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰化。明晰農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)關(guān)系，需要從產(chǎn)權(quán)主體的形成、改革模式和改革方式的選擇等各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)突破，即要通過產(chǎn)權(quán)主體的多元化、改革模式的多樣化和改革方式的個性化，最終促成產(chǎn)權(quán)關(guān)系的清晰化。

首先，要形成多元化的產(chǎn)權(quán)主體。產(chǎn)權(quán)多元化是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的制度前提。我國在向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的改革中，最深刻的突破在于通過多種所有制的發(fā)展，形成了產(chǎn)權(quán)多元化的市場主體。在農(nóng)村金融領(lǐng)域，能否形成多元化的產(chǎn)權(quán)主體也是決定改革能否取得成功的根本因素。對于國有商業(yè)銀行而言，股份制改革可以解決目前委托——代理鏈條過長，效率損耗過大的弊端，要打破目前國有獨資的形式，通過股份制的方式，吸收國家（包括中央政府和地方政府）、企業(yè)法人、個人等不同領(lǐng)域不同所有者的投資，逐步將國有獨資轉(zhuǎn)變?yōu)閲锌毓捎邢挢?zé)任公司，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)楣煞萦邢薰荆罱K實現(xiàn)股權(quán)的社會化。對于農(nóng)村信用社（包括農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行）而言，更要向自然人、企業(yè)法人和其他經(jīng)濟(jì)組織、其他金融機構(gòu)和各級政府甚至外資敞開大門，實現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化和投資主體多元化，建成產(chǎn)權(quán)明晰、機制健全的現(xiàn)代金融企業(yè)。

其次，要選擇多樣化的改革模式。現(xiàn)代股份制最突出的優(yōu)點在于它能通過股份制的一整套運作機制，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰化，使終極所有權(quán)與法人所有權(quán)真正分離。正是由于這個原因，目前國外商業(yè)銀行大多采取股份制的組織形式。但是，如果從我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的現(xiàn)實出發(fā)，就沒有必要強調(diào)將改革模式統(tǒng)一到股份制上來，這也是農(nóng)村金融體制改革的現(xiàn)實背景所決定的。因此，對于農(nóng)村信用社的改革模式選擇，要貫徹因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，有條件的地區(qū)可行進(jìn)行股份制改造，組建農(nóng)村商業(yè)銀行；暫不具備股份制改造條件的地區(qū)可以比照股份制的原則和做法實行股份合作制，組建農(nóng)村合作銀行；不具備股份制改造條件而又適合合作制的也可以進(jìn)一步完善合作制。就是在選擇合作制的模式上，也可以根據(jù)各地的不同情況相應(yīng)地采取縣（市）聯(lián)社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社統(tǒng)一法人與各為法人的體制。總之，鼓勵采取多種多樣的改革模式，只要能夠達(dá)到提高資本充足率、抵御風(fēng)險能力和解決不良資產(chǎn)問題的目的，就都值得嘗試推行。

第三，要允許個性化的改革方式。明晰農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)，還有賴于新生產(chǎn)權(quán)主體的形成。如果能在既有的產(chǎn)權(quán)安排之外，扶植一批一開始就產(chǎn)權(quán)主體明確、邊界清楚的金融企業(yè)，就有可能通過市場競爭提高金融效率。因此，在注重對現(xiàn)有機構(gòu)的重組的同時，要健全市場準(zhǔn)入和退出制度，一方面對繼續(xù)已經(jīng)喪失存在條件的現(xiàn)有農(nóng)村金融機構(gòu)按照《金融機構(gòu)撤銷條例》予以撤銷，另一方面扶持和培育一批民營銀行進(jìn)入市場，實現(xiàn)競爭主體的多元化。

（作者單位：國家發(fā)展改革委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司）