“十一五”改革：目標與任務

最近，中國（海南）改革發展研究院在海口舉辦了以“十一·五改革：目標與任務”為主題的改革形勢分析會。來自國務院發展研究中心、中央黨校、清華大學、中國改研究會等機構的20余位知名專家學者出席了會議。會議由中改院執行院長遲福林主持。與會專家學者圍繞“十一·五”的改革問題進行了深入討論和交流。

一、關于“十一·五”改革的背景

與會專家指出，在制定“十一·五”規劃時，必須對我國經濟體制改革的現狀有一個清醒的認識。

（一）我國市場經濟體制仍存在某些缺陷，改革正處于攻堅階段

國家發展改革委宏觀經濟研究院常修澤教授認為，現在比較流行的觀點是“我國社會主義市場經濟體制的基本框架已經確立，主要矛盾是不夠完善的問題。因此，認為制定‘十一·五’經濟體制改革的目標和任務，只是在已經確立的體制基本框架內進一步充實和完善。”他指出，這個判斷對我國社會主義市場經濟體制的估計過高。事實上，我國的市場經濟體制在實際運行過程中還存在某些缺陷。具體表現在：第一，現在初建的市場經濟體制框架是一種“政府主導型”的體制框架；第二，現在初建的市場經濟體制框架是一個缺乏高度的“人文關懷”和“協調關照”的體制框架；第三，現在初建的市場經濟體制框架尚未體現中國在世界上“逐步興起”和參與、應對經濟全球化的新要求。

“十一·五”時期，改革仍然處于攻堅階段。與會專家認為，我國在制定“十一·五”規劃時，應該把改革放在更重要的位置。

（二）“十一·五”推進改革面臨一定的阻力

專家們認為，“十一·五”推進改革面臨一定的阻力，有的阻力是以往所沒有的。

清華大學孫立平教授認為：第一，我國已進入到一個利益博弈的階段，但這是一個利益畸形博弈的時代。“畸形”并不意味著我國的強勢群體很強，但卻意味著我國的弱勢群體過于弱小。利益主體的不均衡導致利益博弈的不對稱。第二，我國政府的控制能力比較強，而基礎能力比較弱。其表現是，政府高度重視穩定，而相對忽視改革的指導與協調。這也是導致我國目前改革動力缺失的一個主要原因。第三，目前改革的共識已經破裂，改革的動力缺失。在這個情況下，社會底線，包括基本的道德底線，屢被突破。

國務院發展研究中心魏加寧研究員指出，目前社會各階層對改革的態度是有差異的。由于各自利益關系的不同，上中下三個階層對改革的態度并不一致：第一，目前社會上層的主要問題是過度關注宏觀調控，過度關注短期經濟問題，政府成了經濟問題的救火隊，應急性的事務比戰略性事務多。這大大影響了上層推動改革的精力。第二，社會中層已經形成了一個改革的既得利益集團。對于他們中有些人來說，維持改革的現狀能使他們的利益最大化。基于這個背景，他們之中的一些人從改革的支持者轉變為改革的反對者，例如，有的官員開始公開質疑改革。第三，社會下層對待改革是一種矛盾的態度，一方面他們期待改革能給大家帶來改善，但另一方面又怕改革影響自己的現有利益。

從這三個階層對待改革的態度看，“十一·五”推進改革面臨一定的阻力。對此，我們應該有客觀的判斷。

（三）必須以政府轉型為重點推進“十一·五”改革

與會專家認為，目前的改革錯綜復雜，要推進改革，必須以政府轉型為重點。專家們都認為，“十一·五”我國改革的重點應該是政府管理體制改革。因此，要在“十一·五”實質性地推進改革，必須重點推進政府轉型。

中科院執行院長遲福林認為，“十一·五”各項改革的順利推進，在相當大程度上依賴于政府轉型的進程。“十一·五”時期，預計我國的改革將發生三個大的變化：第一，由微觀體制改革向宏觀管理體制改革的推進和轉變；第二，由競爭性領域的改革向壟斷性領域改革的推進和轉變；第三，由經濟體制改革向社會體制改革的推進和轉變。這三方面改革的推進和轉變，在相當大程度上依賴于政府轉型。政府自身的建設和改革，客觀上已經成為經濟體制改革的中心和重點。“十一·五”以政府轉型為重點，各項改革才會有新的進展。

二、關于“十一·五”的改革思路

與會專家就“十一·五”的改革思路進行了深入討論。專家們認為，要在“十一·五”實質性地推進改革，必須有明確的總體戰略思路。

（一）改革與發展需要總體戰略

中國經濟體制改革研究會副會長石小敏指出，我國改革開放以來，經濟社會發展取得了很大的進展，許多發達國家都把我們當成了戰略伙伴或戰略合作伙伴。但我國推進改革、促進發展面臨一個重要瓶頸，即我國目前缺少明確的發展戰略。首先，改革初期，我國的總戰略是“一個中心，兩個基本點”。但隨著我國經濟社會的發展，隨著鄧小平同志提出的發展戰略目標的實現，新的戰略目標沒有確立。其次，雖然現階段我國有許多戰略，例如科教興國戰略、可持續發展戰略、城鎮一體化戰略等，但總體發展目標戰略尚未形成。這將會影響到我國的長遠發展。石小敏提出，在制定“十一·五”規劃的時候，應該及早確立發展戰略，為我國經濟社會發展提供戰略指導。

（二）社會領域的規劃需要確立社會事業社會化的戰略思路

國家發展改革委宏觀經濟研究院丁元竹研究員指出，從總體來看，各方面都已經把社會發展計劃做得很具體，但是問題在于社會事業的發展存在戰略思路上的問題，即：特別強調產業化。這個戰略思路應該及時轉變，應該轉變到社會事業社會化的戰略思路上來。在這個思路下，政府在社會領域方面的作用主要體現在四個方面：第一，要制定相應的社會法律法規政策。第二，制定基本的社會公共服務標準。第三，提供政府的公共財政以支持社會事業。第四，提供一些必要的公共服務，例如公共安全等。

丁元竹進一步指出，“十一·五”的社會領域改革，需要在以下三個方面取得實質性進展：第一，在社會發展方面，首先，要根據公共服務型政府的原則，建立公共事業的服務，同時要盤活多渠道增加社會收入；其次，促進民間組織的發展，推進社會文化教育的發展。第二，需要理順社會籌資的關系，既發揮公共財政的作用，又充分調動社會資金的作用。第三，需要理順社會管理體制改革和社會創新的關系。

（三）改革過程中不可避免地出現一些問題，需要“用小的動蕩換取大的穩定”

要推進改革，不可避免地涉及到改革與穩定的關系問題。大多數專家指出，改革需要在保持社會總體穩定的前提下推進。但是，小的動蕩不可避免。因此，我們不能因為出現小的動蕩而停止改革。

中國經濟改革研究基金會國民經濟研究所所長樊綱教授指出，改革是一個利益關系重新調整的過程。在這個過程中，不可避免地出現一些問題。我們務實的態度應該是不能怕出問題，但是不允許不改革。中共中央黨校研究室副主任周天勇與魏加寧也提出，改革的過程必須防止出現大的動蕩，但出現一些小的動蕩是允許的。我們必須在“十一·五”用小的動蕩換大的穩定、大的發展。如果沒有小的動蕩，如果沒有注意到利益關系的調整，就換不回大的穩定和發展。

（四）加強規劃的執行力

專家們認為，隨著經濟運行主體與社會利益主體的多元化，政府能夠計劃和直接調控的對象是自己。制定“十一·五”規劃，首先得明確這是政府約束自身的工作計劃。人大需要對“十一·五”規劃及其實施結果進行審核。如果政府沒有完成規劃的任務，就是政府的工作失職，政府需要承擔相應的責任。目前，我國規劃的主要問題是需要保證規劃方案必須得到有效的執行。

談到我國目前的規劃體制存在的問題，丁元竹指出，主要有三個：規劃無保障、實施無主體、落實無監督。第一，規劃實施的主體不清楚。我國每一次規劃都耗費大量人力、物力、財力，但是最后執行卻沒有保障。因此，規劃的實施問題是我國規劃體制面臨的最大問題。第二，實施主體不明確。規劃是由發展改革委起草，并由國務院報人大來審批，但是卻沒有實施主體。其中的一個關鍵問題是規劃期與政府的任期不一致。規劃剛實施兩年，新政府就上臺。新政府采取的政策與前任沒有什么連貫性。這導致五年規劃實質上難以起到主要作用。第三，落實無監督。我國人大很少對這個規劃進行監督；審計部門也不會對規劃的實施進行審計。

對規劃體制的改革，丁元竹提出的建議是：第一，調整規劃的制定周期，使其與政府任期相一致；第二，調整規劃的時間長度，不一定都制定五年規劃。如果政府任期三年，也可以制定三年規劃。第三，把規劃作為政府工作業績考核的主要指標。這樣，把政府作為規劃的實施主體，人大作為規劃實施的監督主體，為規劃的實施提供了制度性的保障。

有專家提出，為了加強我國規劃的執行力度，應該將五年規劃在全社會進行公開討論。

三、關于“十一·五”改革的動力與機制問題

（一）加快改革，推進政府轉型，需要建立改革統籌協調機制

遲福林指出，隨著改革的深化，某些政府部門本身成了改革的對象。從去年的宏觀調控看，政府部門的某些行為，不僅具有部門局限性，還具有較強的自身利益的特點。這樣，就有可能產生各種形式的假改革、不改革，使改革在實踐中大打折扣，并容易使人們對改革產生某些誤解。因此，要在中央政府的統一領導下，建立高層次的改革協調機構，以統籌協調各部門以及中央與地方的利益關系，并由此進一步形成改革的共識和改革的合力，營造良好的改革氛圍，為建設和諧社會提供制度保障。

（二）推進改革還需要充分發揮民間改革的積極性

安徽省政府研究室主任吳克明提出了一個問題：到底誰在推動改革？到底誰是真正的思想解放者？他的答案是，真正的改革者是廣大群眾，改革的內在動力在于民間求生存、求發展的本能。從這個角度出發，改革不僅需要高層的統籌協調，而且需要充分發揮地方政府和民間改革的積極性。務實的態度是：第一，不要管得太多。在改革這個問題上，虛一點好。中央負責制定大方向，搞準大方向，地方政府就不能動搖。第二，放手讓地方基層大膽去創新。我國改革的歷史表明，許多重要的改革，基本上都是來自于民間和地方基層的創新，如家庭聯產承包責任制等。因此，我國改革比較有效的路徑是：規范在中央，突破在地方。因此，十一·五的改革，既要加強中央對改革的統籌協調領導，又要鼓勵民間與基層地方大膽地闖、大膽地改革。

四、關于“十一·五”改革的重點

（一）推進全面的制度創新

常修澤認為，“十一·五”必須推進全面的制度創新。具體而言，主要是以下五類制度的創新：第一類是民生類制度創新，例如就業（勞動力市場）制度、收入分配制度、社會保障制度，以及醫療衛生和教育制度等同億萬人民的生存和發展息息相關的制度。第二類是活力類制度創新，包括加快國有企業改革、國有事業單位改革，激發社會群體創新等制度創新。第三類是協調類制度創新，例如構建全國統一的、促進一體化發展的大市場體系。第四類是開放類制度創新，我們應該在改革開放的過程中建立起競爭與自我保護的機制；第五類是政府、社會和政治體制類創新。常修澤指出，全面推進這五個方面的體制創新，目的是為創造“市場經濟＋民主政治＋先進文化＋和諧社會”四位一體的新格局奠定堅實的體制基礎。

（二）加快政府轉型

專家們認為，當前，加快推進政府轉型有兩個大的背景：一是經濟發展中許多深層次矛盾和問題都同政府職能轉變相聯系；二是社會生活中突出矛盾和潛在的風險，要求強化政府的公共服務職能。在這種特定的背景下，我們要把政府改革放到更加突出的位置，努力實現政府轉型的實質性突破。

遲福林指出，“十一·五”政府轉型應該以公共服務為主要目標，加快行政體制改革。從關注公共需求變化和擴大政府公共服務職能出發，是新階段行政體制改革的基本要求。這就要特別強調明確劃分和嚴格規范各級政府在公共服務中的責任和權利，在此基礎上深化各級行政管理體制改革。此外，我們還需要加快構建以公共服務為目標的公共治理結構與公共服務體系，并按照這一目標推進事業單位改革。

（三）著力推進“錢如何收、錢如何花”的行政審批體制與收費制度聯動改革

通過對民私營經濟的考察，周天勇指出，我國“十一·五”的改革應該重點推進行政審批體制與收費制度的聯動改革。他認為，“錢如何收、錢如何花”是最基本的政治文明。因此，這項改革對我國經濟發展和社會穩定具有特殊意義：第一，這項改革對就業有特殊的意義。周天勇認為，無序的審批與收費嚴重地制約了民私營企業的發展。他的測算表明，如果消除對個體戶、微型企業與中小企業的各種收費，至少每年可以新創造600萬個就業機會。第二，加快審批與收費體制改革，可以實質降低居民創業的成本和企業的經營成本，從而為企業發展提供一個良好的經營環境。第三，加快審批與收費體制改革可以控制機構膨脹。我國機構膨脹的最重要原因就是資金條件，任何一個部門都有收費的權力，導致部門的不斷膨脹。因此，這對控制部門編制、推進黨政社團以及事業單位的改革都有促進作用。第四，加快審批與收費體制改革還可以推動機關后勤消費改革。

周天勇的結論是：“十一·五”的審批與收費體制改革，首先要測算政府成本；其次需要明確收回各部門的收費權，廢除大部分審批權；各政府部門的開支統一由財政支付。最后，加快行政體制改革，尤其是鄉鎮體制改革。

（四）加快公共財政體制改革

東北財經大學經濟與社會發展研究院院長呂煒指出，我國的經濟轉軌本質上是一個經濟體制市場化和財政公共的過程。因此，公共財政的改革對我國構建和諧社會具有重要作用。

呂煒談道，1994年的財稅體制改革，主要是解決兩個比重的問題：即中央收入占全部收入的比重與財政收入占GDP比重過低的問題。因此，這項改革雖然解決了收入問題但沒有解決支出問題。這帶來幾個問題，一個是收支的脫節、不對稱的問題比較突出，尤其收入的上劃和事權的下劃；第二個是轉移支付產生了很大的矛盾。因此，“十一·五”規劃當中，財政公共支出體制應該作為一個重點來考慮。

呂煒進一步指出，應該通過加快“十一·五”的財政支出體制的改革建立一種長效公共財政支出機制。例如，第一，可以以公共衛生和義務教育為重點來實現突破。第二，加快省級與縣級的事業單位改革。

（二）加快推進要素市場改革

專家們認為，“十一·五”期間，推進要素體制改革的條件已經具備，金融市場改革、資源市場改革等都有實現實質性突破的可能。

樊綱指出，“十一·五”規劃，金融改革有可能、也應該取得突破性的進展。第一個主要內容是我國的資本市場。目前資本市場已經破題，現在正需要加快進展。因此，“十一·五”的五年是資本市場（尤其是股票市場）基本能夠有序運行的關鍵時期。通過五年的改革，資本市場在配置資本的職能方面應該能夠正常起作用。進而，相關的證券市場、股票投資機制等等一系列期貨期權市場也逐步發展起來。第二個主要內容則是銀行體系改革。國有大的銀行目前已經進行一定程度的改革。但上市只是第一步，“十一·五”還需要逐步改革國有商業銀行的公司治理結構。他認為，“十一·五”規劃需要對銀行改革設定一個目標，即中國銀行應該是一個競爭性的銀行制度，這個競爭性的制度包括國有企業大銀行，股份性銀行，外資銀行與民營銀行。尤其需要大力發展中小民營銀行，為我國蓬勃發展的中小企業服務。這項改革在“十一·五”是一個可及的目標。魏加寧則進一步指出，我國的金融體制改革，還需要突破地方政府債券的禁區，“十一·五”應該通過改革允許地方政府自主發債，給予地方政府正規的融資渠道。

有專家指出，資源所有權的改革在“十一·五”至少應該起步。從發展的角度看，中國資源緊缺這個問題越來越明顯，越來越成為中國發展一個重要的制約條件。樊綱明確提出，要把資源耗費的行業和導致資源耗費過度的制度區分開來。目前我們資源耗費的主要問題是耗費率高而產出率低，其根本原因在于資源的市場價格受到政府的管制而偏離了應有的價格。而這個原因的根本又在于我國各項資源的產權不清。因此，“十一·五”應該通過資源的產權改革建立資源的市場價格體制，從根本上解決我國增長方式粗放的問題。

（六）加快農村綜合體制改革

有專家建議在“十一·五”要把農村社會綜合改革作為中國改革的重點。吳克明指出，“三農問題”的實質在于中央的宏觀政策，其根源在于改革開放之前的“剪刀差”以及改革開放之后的非均衡發展戰略。這兩種戰略把農民的利益剝奪，導致了目前嚴重的“三農問題”。因此，“十一·五”必須加快農村綜合體制改革，必須給予農村制度創新的權力和自由。具體表現在以下六個方面的制度創新，即：國家的區域政策；勞動制度；土地制度；社會組織制度；農村行政體制的改革；公共品供應制度。

（七）積極穩妥地推進政治體制改革

政治體制改革與經濟體制改革密切相關。與會專家就“十一·五”的政治體制改革進行了討論，大部分專家認為：積極穩妥地推進政治體制改革有助于推進經濟體制改革。但專家們對“十一·五”推進政治體制改革的重點有不同看法。

一部分專家認為，“十一·五”政治體制改革的重點內容是兩方面：一是解決黨政分開的問題；二是解決鄉村自治的問題。

另有一些專家指出，政治體制改革的核心是推進以利益為導向的自治組織。政治體制改革的中心是民主的問題，而民主的核心又是利益訴求的問題。因此，推進政治體制改革需要從調整利益角度出發，積極穩妥地進行。例如，第一，把利益因素注入村民自治制度安排中，調動農民對自治的積極性；第二，大力發展社會組織，尤其是農民協會。與會專家的判斷是，如果“十一·五”能夠在全國建立起農民協會，或者允許某些省，某些縣能夠公開建立農民協會，對于解決“三農問題”將是一個很大的突破。