縮短人大會期？

諶洪果

近日讀報得悉，有些地方的人大為改革會風，決定縮短人大會期，全體會議不再聽取計劃報告和財政報告，而是以書面材料形式印發大會，由省人大代表結合省政府的工作報告一并審議。其效果是會期比往常的七天減少一天，節約經費約60萬元。

一些領導解釋說：自己閱讀兩份報告一般只需要2個小時左右的時間，而參加全體會議聽取報告要花一個上午，加上來回乘車，既浪費時間又增加老百姓交通負擔，審議效果反而不如仔細閱讀報告。審議質量高低與會期長短沒太大關系，如果沒有良好會風和充分調查準備，即使延長一天，也不見得能提高審議質量。

這種作法令人可喜，但仔細一想，卻不那么簡單。去年，全國人大之所以要縮減會期，原因主要是該次會議不涉及國家機構領導人的一系列選舉，且議題相對較少，因此不到10天就可結束會議。現在有些地方人大為縮短會期提供的理由則不同。他們的許多改革舉措、政策方案在具體推行效仿的過程中往往擺脫不了簡單化、口號化和追求形式化的結局，從而帶來一些有違初衷的負面效果。

需要深思的是，人大會期的長短主要與所討論的問題相關。人大要制定修改法律法規、選舉決定政府領導人員、審查批準各種經濟、政治、法律方面的報告、討論監督各種社會工作重大事項等繁多且至關重要的事務。在出于經濟效率和求真務實的考慮之下要求縮短會期時，我們必須估計到以事項的多寡為主要依據。全國人大縮減會期，主要就是因為所議之事相對減少，沒有換屆選舉等問題。而部分地方人大壓縮會期所縮減的理由卻是壓縮“聽取計劃報告和財政報告”這一必要事項所需要的時間。筆者以為這種做法其實并不可取。這里面潛在的邏輯是：計劃和財政報告的分量和重要性似乎比別的工作報告要輕。其實，就其關系人民基本權利、關系國計民生來看，提交人大討論的各種報告，其重要性應該說都是相當的。比如財政報告，它關系到老百姓的錢用在什么地方、用得是不是清楚明白，所以其重要性是勿庸置疑的，不能壓縮討論時間，倉促完成。當然，在不同時期和特定情況下，人們關注的事項重點有差異，比如某年的人大會上經濟成為熱點，另一年社會公正又成為熱點等，但這也不是壓縮該事項的聽取時間、縮減會期的理由。

其次，就為了節約開支而言，縮減會期也不一定是根本的解決途徑。會風的改善、節約的方式還包括具體的吃、住、行、議事簡潔等方面，比如可以禁止會議期間的大吃大喝和宴請；住地就近合理安排；車行統一配置，禁止使用小車；減少工作人員；不搞大規模文藝活動；報告人和代表發言切中要害、不拖沓時間等。這些看上去瑣碎的安排其實往往更能做到節約開支，并且比起縮短會期更有利于“樹立新風”。另一方面，所謂節約開支，也不是絕對化的事情，關鍵的問題是“錢能否用在刀刃上”。如果我們的人大是高效的、能真正代表人民的、求真務實的，那么，哪怕會期再延長一些、再多花些錢，人民也不會說什么。相對于別的部門、別的方式的各種不必要開支，人大開會這種開支也算是比較有度的。

第三，至于縮減會期是為了求真務實，提高效率，也有很多可說之處。時間太短，缺乏審慎和明思，倉促討論和決定，肯定無法提高質量，從而也無法從根本上改變人大地位與憲法規定不相符合的尷尬。其實就有在人大工作同志反映，要說會期長，倒是討論和休息的時間太長，而不是聽取會議報告的時間太長。不過嚴格說來，我們的討論時間也并不長，甚至很短。許多學者都指出，我們目前的問題反而可能是由于代表太多，而時間又太少，所以根本沒辦法進行充分的討論。比如有人就做過計算，每年全國人大會議開會的時間大體在15天，如果按每天8小時計算，一次會議共7200分鐘，近3000名人民代表人均2分鐘左右的時間在大會上發言、討論。（參見蔡永飛：“人大代表專職化的理想模型”，《鳳凰周刊》總第140期）所以我們只能分組討論，但這樣一來，又缺乏觀點的溝通交流。更重要的是，我們的討論容易流于形式和表態。討論不過是對報告的學習體會和認識，真正有建設性的見地太少。在這個意義上，討論的時間確實又長了。但回過頭看，這問題的癥結難道是時間和會期嗎？

第四，縮短會期可能有某種沒言明的假定，那就是這兩種報告相對于政府工作報告等來說，可能專業性更強些，數據更多些，聽上去更枯燥些。然而，這些假定背后暗含的是對代表能力的不信任。我們的人大代表確實在審議的能力和履行監督職能等方面存在一些問題。可是反過來想，正因為這些問題，我們也許更應當確保代表聽取報告的時間。

第五，就會期來說，我們還可以參看一下世界各國議會的會期。相對而言，我國的會期是最短的。如前所述，全國人大每年的會期十四五天，全國人大常委會每兩個月舉行一次會議，一般為一周左右。有特殊需要時，可以召集臨時會議。算下來全國人大常委每年的會期也就四十天左右。英國上院從1971年起，每年開會的天數保持在140天以上，下院從1946年4月30日起，全年開會時間大約為36周,從周一至周五，即每年約180天左右。在日本，“通常國會”負責預算以及為實施預算所必需的法律案等，其會期為150天左右。美國國會兩院的會期更長，自1934年起，每年國會的開會日平均有300天左右。法國國民議會的會期在1963年被確定為每年的170天左右,但由于立法任務的繁重，170天的會期顯得太短，遂于1995年將會期延長為9個月。我們當然不是要片面以別國的會期為標準，但即使是充分考慮中國具體國情的前提下，我們也應當看到，隨著立法、監督等任務的日益繁重，適當借鑒其他國家合理可行的制度性規定，也是必要的。況且，會期所涉及的問題，主要還是前面所說的節約、效率等技術性的考量。

筆者對于縮短會期的最后一個，但也許更加重要的反對理由是，縮短人大會期可能會蘊涵著一種潛在的心理暗示機制：讓人們無意中反而覺得人大會議不過就是一種走過場，一種純粹的形式。要知道，政府在人民心目中的形象，主要就體現在人民所能看到的而不是暗箱操作的決策和行動里面，它們需要一些外部的，甚至即便是儀式化的標志。這些標志里的一個重要組成部分就是時間的因素，用必要的日程安排、時間累計來證明國家機關正在做的事情。人大會期越來越短，似乎如同過眼煙云。這樣的結果至少可能給人以匆忙草率之感。加上我國人大代表在會后與選民之間的溝通交流又尤為欠缺，所以套用一句歌詞，真是“來也匆匆，去也匆匆”。

可以說，本文的討論仍然主要局限于人大會期的“程序性”層面，而無意于涉及具體如何改造人大，使人大名副其實等的實質問題。作為國家的機構，人大（包括其他所有的政府部門），在行使職權時，其時間、組織、管理和具體議程，以及其設定的運作方式和服務目標，當然都可以而且有必要適時進行調整和改革，但所有這些“權宜性”的調整都必須符合上述的前提和根據。求真務實、利國利民，當然是我們無比殷切的期待，但這種期待必須以合理的制度安排、妥善的權力架構以及可行的制度安排為中介。只有這樣，我們的任何制度改革，才不至于成為裝潢和跟風，才可能具備正當合理的依據。