國家外交形式的發(fā)展趨勢

范炳良

傳統(tǒng)觀念認為，外交是政府的專利，但是，隨著民主建設(shè)進程的加快，各國政府的職能均出現(xiàn)了不同程度的轉(zhuǎn)變，政府外交的權(quán)能也隨著民主進程被各種外交形式所分攤。

一、首腦外交大放異彩

外交本是國家及其政府的職能，與此相適應(yīng)的首腦外交在政府外交中大放異彩。首腦外交是由國家元首或政府首腦所直接從事的個人外交活動。首腦外交的形式是多種多樣的，如正式訪問、非正式訪問、會見、會談、通話、通信等，它帶有明顯的周期性。在有些國家，盡管國家元首是“虛位元首”，不掌握實際權(quán)力，但這種體制卻給政府首腦以很大的權(quán)力。因此，不管哪種政治體制的政府，國家元首或政府首腦在外交方面的權(quán)能都有膨脹趨勢，首腦外交越來越紅火。

盡管每個國家對國家元首或政府首腦外交權(quán)的內(nèi)容和范圍在法律上都有明確規(guī)定，但國家元首或政府首腦經(jīng)常繞開立法機關(guān)的監(jiān)督，直接介入外交活動。首腦外交既有利，也有弊。在利的方面，國家元首或政府首腦一般都是該國外交政策的最高決策者，他們對政府外交的直接介入，既有助于相關(guān)國家最高當局澄清是非，消除分歧，達成諒解與共識，又可以與對方迅速而直接地決定重大的外交問題。如果雙方本著誠實互信、平等友好的原則，可以使國家關(guān)系獲得突破性進展。在外交實踐中，首腦外交有時能夠成為首腦個人為提高自己聲望和鞏固其國內(nèi)地位的重要手段。弊的方面也是明顯的，帶有一定的冒險性。第一，國家元首或政府首腦行使其外交權(quán)是職務(wù)行為，代表的是國家，其行為是非人格化的。他（她）必須放棄一切私心雜念，處理好個人與國家行為之間的關(guān)系，但事實上這種要求很難做到。第二，國家元首或政府首腦處理國家的事情不可能事必躬親，對外交問題處理的程序與具體環(huán)節(jié)不一定清楚，對事情的前因后果未必清楚，而且還有語言溝通問題，即使其出發(fā)點正確，但遇到原則問題，非個人能力和水平所能解決，有可能適得其反，導(dǎo)致國家關(guān)系緊張。第三，國家元首或政府首腦有可能突破國家法律賦予的外交權(quán)力范圍，打破法律和有關(guān)監(jiān)督機關(guān)的約束，隨心所欲、沽名釣譽，造成權(quán)力的濫用，因此，首腦外交的最大風(fēng)險“是濫用……個人外交。”正因為如此，國家的總體外交要求國家元首或政府首腦應(yīng)該具備相當高的素質(zhì)，尤其是對民族和國家的忠誠。

目前，國際社會的首腦外交非常活躍，也引起國際社會的高度重視。人們普遍認為，首腦外交是由于行政權(quán)力失去監(jiān)督控制，以及科技對現(xiàn)代社會各方面帶來的影響造成的。人們甚至認為過去相對閉塞的國際環(huán)境使政府難得在外交上有所作為；今天，科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，為首腦外交大放異彩提供了客觀的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，首腦外交大放異彩說明了國家元首或政府首腦在外交權(quán)力的范圍與實施上充分利用了科技成果。

二、議會外交漸入佳境

議會與國會、立法機關(guān)、權(quán)力機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)、代議機關(guān)等概念基本相近，只不過在使用時因為與不同機關(guān)名稱相對，才有這些指稱。議會的產(chǎn)生是權(quán)力斗爭的產(chǎn)物，也是民主發(fā)展史上的重要里程碑。議會的產(chǎn)生使國家整體權(quán)力既發(fā)生分割，也出現(xiàn)制衡，外交作為國家的職能也必然因此而出現(xiàn)權(quán)力的分割與制衡。議會作為分權(quán)與制衡原則的組織形式，必然會介入國家外交，因此，議會外交在歷史上晚于整體國家外交和政府外交，但議會外交作為強有力的外交主體形式在國家關(guān)系中發(fā)揮的作用越來越大。

從發(fā)展趨勢來看，議會外交漸入佳境。原因主要有：（1）隨著人們政治文化素質(zhì)的提高，人們對議會在國家政治生活中的作用越來越重視，對議會主動行使其監(jiān)督權(quán)的呼聲越來越高，因此，議會對行政權(quán)力也進行了嚴格、規(guī)范、有效地監(jiān)督，當然包括了加大對政府外交工作的監(jiān)督力度。議會不僅僅是旁觀者或決策者，更要深入到政府外交活動的具體環(huán)節(jié)，使監(jiān)督落實到實處。因此，議會外交首先起源于議會的主要職能，議會不僅發(fā)揮著監(jiān)督的功能，而且在發(fā)展中其外交功能和活動逐漸加強。（2）國際社會對政府外交權(quán)力膨脹問題都高度重視，要求加大對行政權(quán)力的監(jiān)督。國家元首或政府首腦在外交方面一旦權(quán)力出現(xiàn)過分膨脹，必然會波及內(nèi)政，導(dǎo)致權(quán)力失衡。在外交上美國總統(tǒng)與國會之間存在著矛盾，盡管美國外交政策的主要決策在行政系統(tǒng)內(nèi)，但“國會仍是一個重要的‘參與者和‘評判者。”因此，美國國會在整個國家外交政策的制定方面具有不可替代的作用，能夠把政府成熟的外交政策法律化。其他國家，諸如英國、俄羅斯、法國等發(fā)達國家的議會在國家外交的決策與監(jiān)督上也有相當大的權(quán)力。（3）議會與政黨斗爭有著密切聯(lián)系。議會本身是權(quán)力斗爭的產(chǎn)物，同時，議會又是政黨擁有政治權(quán)力的源頭。政黨就是在議會斗爭的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，它是為實現(xiàn)本階級集團的根本利益，圍繞取得和運作政權(quán)而進行活動的政治組織，政黨對權(quán)力的目標非常明確。議會成員的構(gòu)成說明了政黨在政治權(quán)力上的取得狀況，政治權(quán)力的取得直接涉及到政黨對權(quán)力，包括外交權(quán)力的行使、影響、干預(yù)等方面，政黨在議會中沒有一席之地，連發(fā)言權(quán)都沒有；而政黨取得、影響和干預(yù)外交權(quán)，說明了政黨在政治生活中的作用日益明顯。所以，今天議會外交的活躍也離不開政黨及其活動，今后，隨著政黨政治的發(fā)展，以及政黨對國家政治生活的進一步滲透并發(fā)揮作用，政黨將會進一步促使議會外交的發(fā)展，使議會外交更加活躍。（4）從議會外交自身的特征以及它所發(fā)揮的作用來看，議會外交既不像政府外交那樣拘泥于嚴格的外交禮儀，又區(qū)別于一般的民間外交，既官又民，能官能民。政府外交在整個國家關(guān)系中屬于第一層次，處于核心地位，是國家之間保持正常聯(lián)系與接觸的常規(guī)途徑和主要形式。民間外交的作用不能低估，但不管其發(fā)揮的是正面的輔助作用，還是負面的阻礙作用，民間外交已經(jīng)成為一種重要的外交形式，是國家關(guān)系中的邊緣層次，即第三層次。議會外交作為整個國家外交的重要組成部分能夠有條件發(fā)揮其自身的獨特優(yōu)勢，所以，它居于民間外交和政府外交的中間，屬于過渡層次，發(fā)揮著重要的媒介作用。

議會外交在國際舞臺上的出現(xiàn)，不是削弱政府外交，也不是給政府添亂，而是使政府的外交政策與活動更加符合國家利益，在國家關(guān)系中增添了一個更加重要與靈活的外交類型。當今議會參與政府外交，不僅是傳統(tǒng)分權(quán)學(xué)說要求其行使人民賦予的監(jiān)督權(quán)力，而且對政府外交的介入是得到各國憲法和法律的授權(quán)，議會間開展外交已得到國際社會的普遍認可。

三、政黨外交日漸突出

政黨是現(xiàn)代國家政治生活中起主導(dǎo)性的力量，它普遍存在于當今世界的民族國家中。全世界190多個民族國家，不存在或不允許存在政黨的國家大約20個左右。政黨不僅活躍于國內(nèi)政治舞臺，而且還是國際關(guān)系中逐漸走上前臺的行為主體。隨著政黨之間國際交往的不斷擴大，政黨外交已經(jīng)得到世界的認同，許多國家已經(jīng)把它作為國家外交關(guān)系的重要組成部分。

政黨外交之所以在國際關(guān)系中逐漸走上前臺，是因為它在現(xiàn)代國際關(guān)系中發(fā)揮著獨特的作用。第一，政黨外交推動國家關(guān)系建立和改善。國家關(guān)系的建立往往是根據(jù)國家利益，尤其是統(tǒng)治階級的利益來決定的。在國家關(guān)系尚未建立之前，如何認識對方政府及其外交政策，如何保持兩國之間的信息通暢，如何建立國家關(guān)系等系列問題是客觀存在的，而這些問題的解決往往離不開政黨。政黨外交能夠為國家關(guān)系的建立做好鋪墊工作，也為國家關(guān)系的發(fā)展與鞏固發(fā)揮橋梁、紐帶作用。第二，政黨外交是國家關(guān)系的重要政治基石。政黨外交的對象主要是各國政黨、政要。政黨外交雖然不像政府外交那樣直接處理具體問題，但它以國家利益為著眼點，通過政黨多種形式的交往活動，有助于消除誤解、增進了解、加深理解，使信息得到溝通，思想及時交流，從而對國家關(guān)系的鞏固、發(fā)展起到了基礎(chǔ)性作用。第三，政黨外交有著自己的特點，這些特點決定了政黨外交可以發(fā)揮更大的作用。

政黨外交與政府外交相比有許多不同：一是承擔(dān)的責(zé)任不同，政黨外交并不處理需要由政府來處理的具體的外交事務(wù)，這本身就說明政府的權(quán)力再大，它不可能涉及政治生活的各個方面，由此使政黨外交發(fā)揮作用；二是工作的對象不同，政黨外交主要是同外國的政黨和政要進行交流，而政府外交主要是政府之間的交往；三是工作的方式不同，政黨外交注重的是同外國政黨、政要思想的溝通和交流，而政府外交更加注重實際問題的解決，以維護國家利益；四是政黨外交不必拘泥于外交禮節(jié)，可以為政府外交傳遞信息，解決政府外交不便于解決的問題。所以，兩者在主體上存在著很大區(qū)別，而這些不同恰恰反映出政黨外交的作用。但政黨外交再特殊，仍然服務(wù)于國家利益，是政府外交的重要補充。第四，政黨外交還是加強執(zhí)政黨建設(shè)的重要途徑。

國際社會普遍重視政黨外交發(fā)揮的巨大作用，理論界已經(jīng)把政黨外交作為一個專門課題加以研究，許多國家達成共識，認為政黨外交已經(jīng)成為國家總體外交的重要組成部分，隨著人們對政黨外交認識的進一步加深，政黨外交將發(fā)揮越來越重要的作用。

四、民間外交非常活躍

民間外交“是由非官方機構(gòu)或非官方人士所從事的外交活動”，民間外交的參與者可以是在野黨、社會團體，也可以是各界人士。民間外交的出現(xiàn)打破了傳統(tǒng)國際政治舞臺上由政府及其領(lǐng)導(dǎo)人獨唱主角的局面，民間外交涉及的內(nèi)容越來越多，它在諸如民間貿(mào)易、環(huán)境保護、人道主義援助、人權(quán)合作等方面發(fā)揮著獨特的作用。“一方面，它反映著各國人民的利益、要求和愿望，對有關(guān)國家的政府構(gòu)成直接的壓力和影響；另一方面，在國家關(guān)系惡化，甚至不存在正式外交關(guān)系的情況下，它可以扮演政府私人代表的角色，投石問路，活動余地較大。從表面上看，民間外交與政府外交之間并無直接的聯(lián)系，可是在實際上，它們是相輔相成的。

近年來，各國政府越來越重視民間外交，因為民間外交可以解決政府不能解決的外交問題，并且日益活躍，在國際舞臺上發(fā)揮的作用越來越大。民間外交日益活躍的原因主要有：第一，民間外交的興起是國際政治民主化的體現(xiàn)。隨著時代的發(fā)展和經(jīng)濟全球化進程的推進，政府外力量已經(jīng)對國家間關(guān)系產(chǎn)生了強大的影響，并且有進一步加強的趨勢。國際民主政治進程的加快，必然在外交上加入民主的成分，而民間外交就是國際民主政治進程的產(chǎn)物；民間外交向傳統(tǒng)的外交主體——政府提出了挑戰(zhàn)，各國政府應(yīng)該承認民間外交的合法存在，簡政放權(quán)，給民間外交活動空間；國家間關(guān)系不能僅僅靠政府外交來解決，需要多頭并進，形成政府外交、議會外交、政黨外交、民間外交的多元化外交格局，使官民并舉，適應(yīng)國際政治民主化的潮流。第二，民間外交為政府外交化解矛盾，提高政府的外交能力。經(jīng)濟全球化使各國經(jīng)濟合作日益密切，經(jīng)濟合作密切不是將兩者簡單地融為一體，而是在合作中獲得各自需要的利益。但每次合作并未都能如愿已償，如中日關(guān)系正常化的30多年，兩者之間因為歷史問題和臺灣問題使政府外交時常出現(xiàn)摩擦，每當中日兩國關(guān)系陷入困頓時，民間外交總是克服困頓狀態(tài)的首選良方。第三，民間外交可以在一定的活動領(lǐng)域和范圍內(nèi)與政府合作。今天民間外交在諸如人道主義援助、資源、人口、教育、人權(quán)、環(huán)境、安全、經(jīng)濟和社會發(fā)展等各個領(lǐng)域影響乃至參與解決僅靠政府行為難以解決的問題，做那些政府不愿做、不便做或者不能做的事，民間外交在這些領(lǐng)域空前活躍。民間外交在這些領(lǐng)域的參與在一定條件下補充了政府外交行為的不足，提供了非官方的信息和對話渠道，是政府外交的補充和輔助，客觀上起到了促進政府間合作的作用。

民間外交已經(jīng)成為國際社會政治舞臺上的一種重要的外交形式，對政府外交主體提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，這與經(jīng)濟全球化有著密切的關(guān)系，但不能完全歸結(jié)為經(jīng)濟全球化，盡管政府在外交活動中的作用有所下降，但不管怎么變化，民間外交只能作為政府外交的輔助形式或?qū)α⒚娲嬖冢肋h不會改變政府外交在國家關(guān)系活動中的主體地位。

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，外交形式越來越豐富，政府外交、民間外交、議會外交、政黨外交的作用日益突顯，外交活動呈現(xiàn)立體化發(fā)展趨勢，這與國家的發(fā)展程度密切相關(guān)。各種外交形式的出現(xiàn)既說明政府外交職能與權(quán)力分化狀況，同時也說明隨著國際政治民主化進程的推進，各國外交正在形成全方位、多形式、立體交叉的多邊外交新格局。

（本文責(zé)任編輯： 卜衛(wèi)東）