從經濟人假設角度看村民自治

解學芳　臧志彭

村民自治是以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為主要內容的村民自治制度。它自20世紀80年代在我國農村實行以來取得了顯著成效，同時也引發了一系列的問題。本文從以經濟人假設為基礎的公共選擇理論出發，探討村民自治的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督這四個環節，以便為進一步研究農村民主政治提供不同的理論視角。

一、理性人與經濟人假設

村民是村民自治的主體，村民的行為影響著村民自治的興衰。從表面上看，村民好似是非理性的個體，他們只為大家族或宗族利益考慮而忽略自身利益，因為從選舉中宗族、家族勢力對選舉結果的影響可以看出，村民為了自己所屬的家族能夠當選，不惜買賣選票、拉票、控票、賄票(調查問卷：“如果村委會選舉中存在不公平現象，造成這種不公平的主要原因”有84票認為是農村的家族、宗族勢力，占有效票數的72％)。從表面上看，他們是為其大集體著想全力保證家族利益的實現而不考慮個人利益；但窺其根源并結合農村的現實就可以清楚地認識到，恰是由于家族成員當選后會恩及族員，即在任何重大利益面前他們會首要考慮家族成員的經濟利益和政治利益，村民才會千方百計的為家族利益考慮從而確保自己小圈子的利益，為自身的長遠利益打算正是目的所在!同樣，如果家族成員當選了卻沒有給自己帶來任何的潛在利益，那么家族成員照樣可以將之“選”下臺來，而支持能夠為自己謀求“比較優勢”的家族成員甚至其他族姓成員。這種例子在各地農村選舉中并不少見。

由此可以明確，村民就是“理性人”，他們會為追求自身利益精打細算，以滿足當前及將來利益，從而實現個人利益最大化。由此為前提可以推出：由理性個體組成的村委會班子以及鄉鎮機構都是理性的個體，村民自治的全過程就被這些理性人(經濟人)所左右。由此我們就可以從經濟人假設角度來分析村民自治的四個環節所存在問題的原因，并據此提出相應的對策。

所謂經濟人假設是指作為個體，無論處于什么地位，其人的本質是一致的，即以追求個人利益，滿足個人利益最大化為基本動機。根據這一假定，布坎南指出：國家不是神造的，它并不具有無所不在和正確無誤的天賦；我們必須從“一方面是利己主義和狹隘個人所驅使的經濟人，另一方面是超凡入圣的國家”這一邏輯虛構中擺脫出來，將市場應用于公共部門。當人們必須在若干取舍面前做出選擇時，將更愿意選擇那種能為自己帶來較多好處的方法。同樣，當村民面對村民自治政策的選擇時，更愿意從中得到更多的好處，即只有農民利益的獲得和增加才能使村民支持和推動村民自治的發展和完善。

二、從經濟人假設角度看村民自治存在的問題

1．村委選舉程序不夠規范，民主性不強

這一問題集中表現為三個方面：首先，個別地區并未真正實施直接選舉，當地鄉鎮政府通過提名村委會來有效領導當選的村委班子，來保證按時完成上級下達的“責任狀(任務書)”；若鄉鎮政府提名的候選人不符合村民意志，就會產生村民之間、村民與鄉鎮政府之間的矛盾。其次，在選舉過程中存在賄選、暴力等不合法行為。據部分地區的調查數據可知，在選舉過程中為當選而打架斗毆的現象占38．9％，這就變相剝奪了村民的自由選舉權。再次，家族宗族勢力左右選舉的現象嚴重，若非家族成員當選，則會增加其在村委工作中的難度，制約村委選舉的民主性。

從經濟人假設的角度來看，其一，鄉鎮、村委會和村民都是經濟人，鄉鎮政府通過其權力的壟斷性提名候選人，實現與候選人間的相互“合作”便可以實現自己所追求的利益，雙方共同得利；而選民雖然也有激勵去追求自身利益，然而他們既無途徑也無能力了解選舉內幕，便很難利用選舉制約村委會。其二，雖然選民都是理性人，但由于在我國農村、農民個人的選舉權合理卻不充分，并未實現充分的經濟自由，“說話”自然就缺乏底氣；同時法制觀念的淡薄和認識的局限都會導致村民在選舉過程中的盲從。其三，公共權力過大必然加劇人們對公共權力的角逐和對自身利益的保護。村委會不僅擁有大量處理公共事務的權力，還擁有土地的控制權，在這種情況下，舊力量不愿放棄自己已有的利益，而新力量又下決心奪權，于是在選舉上就出現了賄選、暴力等不講程序性、不講民主性的不合法行為。

2．村委會盲目決策、缺乏科學性、民主性

許多地區的村民會議每年召開的次數很少，且往往由村委會成員或其中幾個人敲定，缺乏充分的討論和民主科學分析，由此導致決策盲目性強，重復建設嚴重。一項好的決策取決于對要完成的事項所作的“界定”，對于所有的選擇方案所作的評估，以及擇定方案所可能產生的后果的“把握”。相應的村委決策的民主、科學就要看“界定”、“評估”、“把握”是否廣泛聽取了村民的意見、反映村民的心聲。但事實卻不是如此。即使在有些地區真正做到民主、科學、規范了，其效用也并非完美。

從經濟人假設的角度來看，我們有三個方面的理解：其一，公共決策的制定是一個復雜的過程，存在一些困難和制約因素，對于村民來說，往往只會著眼于眼前；而村干部為了謀求連任，就會迎合村民的短期利益需求，制定一些成本滯后或從長遠看弊大于利的政策。其二，決策信息的不完全性。獲取決策信息是需要成本的，而村民擁有的信息都是有限的，在信息不充分的情況下做出的決策很容易導致決策失誤。其三，用布坎南的話來說：在公共決策中實際上并不存在根據公共利益進行選擇的過程，只存在各種特殊利益之間的“締結”過程。也就是說某些村干部為了保證既得利益不受損害甚至增加而會制定一些短期的政策；同時，人們傾向于因需要付出成本而放棄改變現狀，保留原有決策，從而使村委會決策成效甚微。

3．村務管理缺乏自主性、創新性和服務性且效率低下

通常，村委會精力的95％是用于完成鄉鎮政府下達的“目標責任書”(包括黨支部建設、夏秋糧征收、稅費征收和計劃生育等)，目標完成以鄉鎮領導滿意為唯一標準，這使村委會的“民主管理”每年圍繞著完成上級任務轉。村委會為了按時收稅，就不斷增加人手從而導致人員膨脹、效率低下、T作缺乏創新性和服務性。同時，為了讓上級看到政績，一些村干部隨意搞形象工程，其結果只能導致資源浪費，這種現象并不少見。

從經濟人假設角度來看：其一，村干部的目標不是追求農村利潤最大化而是規模的最大化，以此來增加自己升遷的機會和擴大自己的勢力范圍：因為鄉鎮領導決定下一屆的村委會選舉提名，只有“規模”、“形象工程”才看得見，才能贏得上級的褒獎。其次，村委會

的活動大多不計算成本，即使計算成本，也很難做到精確，這就使村委會利用這種壟斷地位降低服務質量，提高服務價格，同時也讓選民無法真正了解真實成本而不能準確評價村委會的運行效率。再次，受中同傳統源于血統宗法等價值觀念的影響，以及農村人口“親族聚居”的現狀的影響，加之缺乏必要的法律意識，不可避免地缺乏服務意識。同時，村委會經濟服務功能匱乏，加之農村市場經濟發展緩慢，缺乏競爭性和市場化導向致使農村發展一直不能取得大的飛躍。

4．村民的民主監督弱化、監督機制匱乏

首先，受“民怕官”、“官官相護”、“槍打出頭鳥”等傳統保守思想的影響，村民整體上缺乏對村委的真正意義的監督，且大多數村民根本不知道法律賦予了其廣泛的監督村委會的權利。大部分的村民不了解村里的村務工作情況，認為“那只是走形式”。其次，監督機制嚴重缺失，除了村民迫不得已的“越級上訪”這一不合程序的做法，農民沒有更有效的、統一的社團性的監督組織來發揮監督功能，因此，“尋租”就成了一些村干部的競選目的。再次，存在一些行政村利用直選前“上訪”這下級監督上級的形式來達到“成功”當選的目的，這使監督失去了本質含義，使監督機制在發揮作用時發生了扭曲。

從經濟人假設角度來看，其一，監督信息不完備。一方面，作為監督者的村民由于對村務情況的知之甚少或者無知，完全可能受到被監督者的村干部的操縱，因為被監督者的地位實際上可以使他們制定某些政策措施，使之更有利于自身利益，而不是公共利益；另一方面，即使存在監督機構，村民們為了執行監督職能，必須對村民自治的運行情況了如指掌，但是為他們提供信息的恰是村委會這一被監督機構，因此其監督的實效究竟有多大可想而知。其二，信息不完備常常會進一步導致尋租行為，村委會的各項決策的制定與實施往往解釋為為了村民公共利益的需要，但實際上是為某些小利益集團(或利益個體)服務。最后，市場力量在農村的薄弱導致競爭的缺失，相應的反映在法制上表現為自律機制和他律機制的缺失；而長期保守思想的影響和新理念輸入的漸進性與長期性都導致非政府性輿論監督機構難以建立。

三、村民自治的發展與完善

經濟人理性使村民與村委會干部、村委會與鄉鎮政府以及相互之間出現了復雜的博弈關系，貫穿其中的那種追求自身利益的現實決定了產生問題的不可避免性。為此我們可以采取一些適合我國農村政治、經濟和文化背景的可行建議，來有效改善甚至解決這四個環節所出現的問題。需要強調的是，村民的理性影響著村民自治的發展與否，屬于村民自己的問題就得由村民發揮主動性、積極性和創造性來解決問題。

1．村委會選舉規范化是整個村民自治完善的根基

村級“普選制”既是國家尋求村民對其合法性認可的途徑，又是村民選舉村級領導人的發言權的具體表現。作為直接選舉的“普選制”必須符合“普選的精神”，普遍、平等、直接、差額、競爭和秘密投票，并對選舉的組織機構、經費、具體程序和方法、破壞選舉行為的制裁都有規定。而從經濟人理性角度來說，村民作為理性人便會在選舉中傾向于那些能保證實現自身利益的候選人而可能將“普選的精神”置于不顧。基于這一點，我們就可以抑制其過頭的理性，而發揮村民的合理理性，選出對村民和整個村發展有利的能人來。首先，在農村最現實嚴重的一個問題是宗族勢力對選舉的影響。這是理性的村民自身無法克服的，需要完善的制度來改善。這方面可以效仿有些學者提出的“競選組閣制”，即先由村民推選村委會主任候選人3至4人，每人提出自己的“組閣”名單，在“競選大會”上，他們在發表“競選演說”的同時，公布自己的“內閣成員”；為了爭取村民的信任，他們就不會把自己的“九親六族”拉進來(宗族的影響將會不斷地減弱)，更不會把名望不好，明顯帶有某種集團和經濟利益關系的人作為自己的“伙伴”，否則就將丟失選票。如果他當選了，這種競爭機制就能使他積極駕馭自己的班子，不至于變成“軟”班子、“散”班子，就能團結村委會整班人馬帶領廣大村民脫貧致富、切實為村民辦實事。其次，從法律上確保選舉的嚴肅性、規范性和權威性；更重要的是增強農民自身的法律意識，將法制與農民的切身利益緊密聯系起來，要農民認識到懂法，對于維護自身權益的重要性的，畢竟，外界普法的“客觀”也只通過農民發揮作用，只有將外界的東西內化為自身的東西，才能真正的影響自己的政治行為。同時，《村組法》本身還存在的不規范的地方，對于選舉的組織機構、經費來源、具體程序(選舉日的規范，選票的制作程序，預選的規則，委托投票的規則，唱票和計票的規則等。)和對破壞選舉行為的制裁都需要用明確的法律、法規形式確定下來，這是至關重要的一環。

需要強調的是，村委會選舉的整個過程都離不開監督機制的完善!同樣需要發揮農民的主體作用。

2．村務決策民主化、科學化、公開化是村民自治完善的保證

首先，健全規范民主決策制度：凡涉及村經濟社會發展規劃和年度計劃、村級財務預算、村鎮發展規劃、村內興辦公益事業、建設重點項目，以及涉及全體村民利益的大事，都必須經村民代表廣泛征求群眾意見，提交村民會議或村民代表會議討論通過；同時，理清村民代表會議與村民會議及村委會的關系，把村民代表會議與村委會和村民會議有機地結合起來，形成村民代表會議民主決策，村民積極參與村務決策的治理格局。其次，將績效評估引入到村民自治中來評估村務決策的科學性與否——根據工作任務的變化，通過對農村現實情況的考量設定合理有效的評估標準，以此來評價村委會決策的效率和效能；并通過定期的績效結果反饋來改進村委會的決策程序與決策方法。再次，我們知道，村務決策很大程度上涉及到村委會的支出問題，所以要實現且保護農民的利益，必須首先保證村委會支出的公開性和合理性。由理性人構成的村委會的活動支出是依賴于賦稅的，通過擴大村民自治權對村委會支出加以約束可以限制其行為的自我擴張：一方面，從預算程序著手，預算公開且需要聽取村民意見；另一方面，從數量上來說，要求村委會支出的增長與本地區的經濟發展掛鉤一且保持適度的比例以此來實現村務決策的公開化。總之，這個過程同樣需要發揮農民的主動性，實現農民利益與村委會利益的協調統一。

3、引入企業式管理理念，是推進村務管理的高效化、服務化的關鍵。

從經濟人角度來說，追求個人利益最大化是其推崇的目標。作為村委會，我們可以發揮其理性人的優勢，促使它采取措施實現村委會管理的高效化。可以引入企業的

管理理念，諸如競爭機制、倡導顧客導向理念等來提高管理的效率與效益。

首先，在村民自治過程中引入企業式的競爭機制：村委會帶頭人，實行“優勝劣汰”機制——能者上劣者下，以此來提高他們在任期間的工作效率；為此應該制定有效可行的績效評估方案為村干部的工作優劣定位，并在實施的過程中逐步完善績效評估的合理性和科學性以此增強村民對競爭的認可度。其次，在本地市場經濟發展初具規模的基礎上，鼓勵各種社團組織以企業運營的方式開辦公益事業，如養老院、社會醫療保障機構、殘疾人福利中心等來解決農村的養老、醫療困難等問題，既可減少鄉鎮政府的管理職能和責任，又可減少政府人員的數量、緩解管理的困難。畢竟鄉鎮財政支出的不足會導致農民間接負擔了部分的財政轉嫁，所以給鄉鎮財政減負實質就是給當地農民減少負擔。對于村集體經濟薄弱的地區，鄉鎮政府可以適當提供政策支持甚至財政支持。總之，在農村逐步發展、壯大社團的力量投入到提供農村公共物品(諸如：醫療、養老、公共設施等)中應該是以后社會發展的一大趨勢，現在一部分地區都取得了可喜的成果，所以，應該由試點逐步推廣。再次，是“顧客理念”的輸入。“顧客導向”就是以顧客需求為中心提供服務，對我國村民自治來說就是，村民的愿望和心聲是村民自治組織興衰的決定因素，村委會必須竭力為村民服務，聽取村民的意見，反映村民的需求才能得以贏得更多的支持，否則也不會得到個人利益。在村委會管理過程中，村委會就好比是提供公共產品和服務的商家，而村民則是他們需要竭誠服務的“上帝”。面對“上帝”，村委會必須時刻以農民需求程度高低為基準服務農民，高質量、高效地滿足村民利益；當“上帝”不滿意時村委會要及時發現問題，隨時解決問題。保證村民的利益!此外，顧客導向還應實現村民個體的“自由權”，徹底解放農民，保證村民有充分的自由權(如實現上地制度的“終生制”和健全的社會保障制度)。即能夠不依賴于土地可以自由選擇生存方式且生活得很好，在這種狀況下，農民才會發揮積極性和主動性推動村民自治的發展；相對于鄉鎮政府來說就是放松管制，尊重農民，讓農民當家作主，真正實現村民自治組織自行決定本村發展的諸事務。總之，在顧客導向這一過程中，目標就是實現村民個體理性與村委會理性的有機統一，實現雙方利益的最大化。最后，提高財務管理的效率，建立一支相對穩定的、熟悉財務管理規則的農村基層會計隊伍。會計人員應通過統一的考試，持證上崗，而縣、鄉兩級政府應做好基層會計人員的培訓工作，不斷提高他們的管理素質和業務水平；促進財務管理效率的提高。

一句話，只有引入“企業式”管理的新理念，才能實現民主管理的高效化、服務性，民主管理才能實現“以人民為本”、以民之利益為基的目標。

4．健全和完善他律機制是民主選舉規范化和民主決策科學化的保證

監督機制不完備所導致的直接后果是理性人尋租行為的產生。一般來說，監督機制包括自律機制和他律機制。自律機制主要是自我監督機制，由于村干部的經濟人理性，加上法制觀念、公仆意識的淡弱，自律機制的實現在短期內是比較困難的——這是民主意識與素質提高的一個緩慢過程。而他律機制在村民自治的過程中就需要發揮農民的創造性和主動性，主要表現為村民對村委會實施的監督和社會自發形成的輿論監督，其效果將會遠遠大于自律機構，這是監督機制完善的關鍵所在。因此有三個方面的工作要做：其一，引入解說機制，加強對村干部及其村委會的監督。試行定期召開村民“聽證會”，就村里新上的經濟項目、公共設施、土地征用、財務計劃等方面，村民和村干部及時溝通、商議、了解彼此意愿，以便于對村委會的工作進行有效的監督，也可以促進村務決策的科學性，杜絕盲目的決策。其二，以村民為主導，最好讓黨員帶頭成立專門的監督委員會，并在村組法中確認其法律地位保證其權威性。委員會的成員要實現黨員和非黨員合理搭配，定期對村務情況(村務支出、財務計劃、各項收入及分配等)進行公開審查，并與獎罰激勵制度相配套，確定其應該提供的服務和預算。其三，建立和健全鄉鎮對村委會的指導監督制度，變以事后監督為主為以事前監督為主，變更多的行政干預為更多的司法監督，合理限制和制約鄉鎮政府的權力，使鄉鎮政府對村委會的指導監督規范化、制度化。其四，充分發揮社會輿論的作用。成立獨立的社團性質的監督機構(避免其受村委會或者黨支部的約束)，村民可以隨時監督村務公開和村務管理等狀況，出現違例情況可予以曝光以示警戒。一句話，只有監督機制完善了，真正發揮作用了，村民自治才會逐漸走上規范化、民主化和科學化之路。

村民自治中的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督是一個密切聯系的有機體，它們互相作用互相影響，四個環節只有相互配套實施，才能使整個制度發揮最佳效應。在村民自治的全過程中村民個體的理性貫穿始終，所以，強調農民自身是村民自治的主體，發揮其主導性作用是解決農民問題的關鍵便不言而喻!

穩定壓倒一切。就目前我國現狀來說，社會大格局是穩定的，我們完全有可能、有計劃、穩妥地推進村民自治的進程。村民自治大大降低了基層社會的交易成本，對農村發展和社會穩定極其有利。我國已進入了全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化建設的新的發展階段，發揮農民的主動性、創造性與積極性，完善村民自治、健全對村黨組織領導的充滿活力的村民自治制度是擺在我們面前的歷史任務。

[責任編輯：浩宇]