淺論審計(jì)公告制度

舒立志

[摘要]本文僅就我國(guó)審計(jì)公告制度存在的問(wèn)題與構(gòu)建這一制度的基本設(shè)想作一探討。

截止目前為止，審計(jì)學(xué)界和法學(xué)界尚未對(duì)審計(jì)公告形成一個(gè)權(quán)威的定義。筆者認(rèn)為，審計(jì)公告是指審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)基于憲法、法律的強(qiáng)制性規(guī)定，依據(jù)規(guī)定的程序，面對(duì)不特定的社會(huì)公眾，按照規(guī)范的內(nèi)容，采取多樣的形式，獲得法定的救濟(jì)，主動(dòng)公開(kāi)審計(jì)信息的活動(dòng)。

一、現(xiàn)有審計(jì)公告制度存在的問(wèn)題

究竟什么是審計(jì)公告?為什么必須發(fā)布審計(jì)公告?應(yīng)該如何發(fā)布審計(jì)公告?有關(guān)當(dāng)事人對(duì)審計(jì)公告存在異議應(yīng)該如何救濟(jì)?有關(guān)審計(jì)公告理論的邏輯起點(diǎn)的這些問(wèn)題，是審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)建立和運(yùn)行審計(jì)公告制度的基礎(chǔ)和前提。客觀地講，理論界的研究幾乎還是空白，實(shí)務(wù)界的實(shí)踐僅僅只是起步。考察我國(guó)現(xiàn)有的審計(jì)公告制度，存在以下主要問(wèn)題：

第一，審計(jì)公告制度缺乏強(qiáng)制。《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》第四條規(guī)定：國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告；第三十六條規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門(mén)通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果。審計(jì)工作報(bào)告、通報(bào)、審計(jì)結(jié)果僅僅是審計(jì)信息的一部分，審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)可以自行決定是否向社會(huì)公告審計(jì)結(jié)果。從中不難看出，審計(jì)公告制度缺乏強(qiáng)制。

第二，審計(jì)公告程序還未明確。查閱相關(guān)的法律、行政法規(guī)、規(guī)章，既沒(méi)有關(guān)于審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)外發(fā)布審計(jì)公告的程序性規(guī)定，也沒(méi)有關(guān)于審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部形成必須公告的審計(jì)信息的程序性規(guī)定。對(duì)于確保審計(jì)執(zhí)法行為的公正、公開(kāi)、公平而言，程序性規(guī)定與實(shí)體性規(guī)定同等重要。

第三，審計(jì)公告對(duì)象相當(dāng)狹窄。根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)僅僅代表本級(jí)行政機(jī)關(guān)向同級(jí)立法機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)構(gòu)提交審計(jì)工作報(bào)告，可以向政府有關(guān)部門(mén)通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果，審計(jì)公告的對(duì)象相當(dāng)狹窄。在現(xiàn)代國(guó)家，審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)是受全體公民的委托對(duì)行政機(jī)關(guān)乃至立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的有關(guān)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的，其獲取的審計(jì)信息理應(yīng)向全體公民公告，除非審計(jì)公告相關(guān)信息的行為有損全體公民的利益。

第四，審計(jì)公告內(nèi)容不夠規(guī)范。依據(jù)審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的現(xiàn)有工作規(guī)則，僅僅只有一些關(guān)于與被審計(jì)單位往來(lái)公文以及審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部往來(lái)公文的部分規(guī)范，尚無(wú)確定哪些審計(jì)信息應(yīng)該對(duì)外公告的規(guī)定，也無(wú)應(yīng)該如何規(guī)范這些審計(jì)信息內(nèi)容的規(guī)定。

第五，審計(jì)公告形式相對(duì)簡(jiǎn)單。對(duì)照審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的實(shí)踐，審計(jì)公告的形式僅僅包括向立法機(jī)關(guān)提交、向被審計(jì)單位通報(bào)、在官方網(wǎng)站上公布、向社會(huì)公布，還沒(méi)有對(duì)何種審計(jì)信息應(yīng)該采取何種形式進(jìn)行審計(jì)公告的規(guī)定。

第六，審計(jì)公告救濟(jì)還是空白。看看剛剛開(kāi)始不久的審計(jì)公告實(shí)踐，就會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象，那就是一旦被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)公告的內(nèi)容存在異議，既不能提起行政訴訟，也不能提起行政復(fù)議，因?yàn)橛嘘P(guān)法律、行政法規(guī)并沒(méi)有明確規(guī)定審計(jì)公告是一種行政行為，因而相關(guān)當(dāng)事人也就無(wú)法得到救濟(jì)，于是只好與審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)在媒體上打口水戰(zhàn)，或者找更高級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)人評(píng)理。

二、構(gòu)建審計(jì)公告制度的基本設(shè)想

站在建設(shè)法治國(guó)家的高度，構(gòu)建審計(jì)公告制度無(wú)疑十分重要。本著系統(tǒng)構(gòu)建、先易后難的原則，可以考慮首先由最高審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)審計(jì)署頒布規(guī)章，系統(tǒng)構(gòu)建審計(jì)公告制度，待積累經(jīng)驗(yàn)并爭(zhēng)取到更多支持時(shí)，逐步推動(dòng)國(guó)務(wù)院、全國(guó)人民代表大會(huì)的相關(guān)立法。在具體構(gòu)建審計(jì)公告制度時(shí)，應(yīng)該把握以下要點(diǎn)：

第一，審計(jì)公告制度強(qiáng)制化。審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)是受全體公民的委托，履行對(duì)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)(以下簡(jiǎn)稱“政府”或者“政府機(jī)關(guān)”)的監(jiān)督職責(zé)的。審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)工作質(zhì)量的優(yōu)劣，事關(guān)全體公民的權(quán)利保障，事關(guān)建設(shè)法治國(guó)家的成敗。因此，必須將審計(jì)公告制度強(qiáng)制化。對(duì)所有審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的審計(jì)信息，以公告為原則，以不公告為例外，且應(yīng)將例外情形事先予以明示。

第二，審計(jì)公告程序法定化。沒(méi)有程序的公正，就難以確保實(shí)體的公正，審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量也就無(wú)法得到保障，全體公民被誤導(dǎo)的可能性就非常大。因此，必須將審計(jì)公告程序法定化。不僅應(yīng)將審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)外公告的程序法定化，而且應(yīng)將審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部形成審計(jì)公告有關(guān)審計(jì)信息的程序法定化，對(duì)內(nèi)和對(duì)外程序的法定化同等重要。

第三，審計(jì)公告對(duì)象公開(kāi)化。從根本上講，一方面，通過(guò)繳納稅款等方式，全體公民讓渡出自身財(cái)產(chǎn)，使提供公共服務(wù)的政府得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面，全體公民授權(quán)審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)政府是否合法、有效地使用這些財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督。因此，必須將審計(jì)公告對(duì)象公開(kāi)化，還全體公民權(quán)利的本來(lái)面目。

第四，審計(jì)公告內(nèi)容規(guī)范化。觀察審計(jì)公告的初步實(shí)踐活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)其審計(jì)信息僅僅限于審計(jì)工作報(bào)告、通報(bào)、審計(jì)結(jié)果。不僅內(nèi)容沒(méi)有涵蓋應(yīng)該公告的審計(jì)信息的全部?jī)?nèi)容，而且這些內(nèi)容都系在原汁原味的審計(jì)報(bào)告等審計(jì)信息的基礎(chǔ)上加工、整理、匯總而成，并且內(nèi)容要素也不規(guī)范。因此，必須將審計(jì)公告內(nèi)容規(guī)范化，為全體公民提供可以預(yù)期的包含必要范圍和要素的審計(jì)信息。

第五，審計(jì)公告形式多樣化。可供備選的審計(jì)公告形式很多，比如向立法機(jī)關(guān)作專題報(bào)告、審計(jì)公報(bào)、出版發(fā)售、在辦公場(chǎng)所提供閱覽、官方網(wǎng)站登載、記者招待會(huì)、大眾媒體發(fā)布等。因此，必須將審計(jì)公告形式多樣化。可以根據(jù)不同類型的審計(jì)信息，明確規(guī)定應(yīng)該采取的不同類型的審計(jì)公告形式。

第六，審計(jì)公告救濟(jì)法制化。審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的影響相對(duì)人的權(quán)益的行為，如果相對(duì)人不能獲得法定的救濟(jì)，本身就不公平。長(zhǎng)此以往，對(duì)審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)開(kāi)展工作也非常不利。因此，必須將審計(jì)公告救濟(jì)法制化。考慮到中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，建議區(qū)別兩種情況確立審計(jì)公告救濟(jì)制度。其一，對(duì)于政府機(jī)關(guān)進(jìn)行的審計(jì)，規(guī)定審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)只能通過(guò)審計(jì)公告的形式體現(xiàn)自己的判斷，不能給予相關(guān)政府機(jī)關(guān)其他形式的處理處罰，與此對(duì)應(yīng)引入公益聽(tīng)證制度。即如果相關(guān)政府機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)公告的內(nèi)容存在異議，就可以向同級(jí)立法機(jī)關(guān)提出公益聽(tīng)證請(qǐng)求，由審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)與相關(guān)政府機(jī)關(guān)在公益聽(tīng)證會(huì)上質(zhì)證，立法機(jī)關(guān)依法作出自己的判斷或者裁決。其二，對(duì)于公營(yíng)企事業(yè)組織進(jìn)行的審計(jì)，規(guī)定審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅可以通過(guò)審計(jì)公告的形式體現(xiàn)自己的判斷，而且可以給予相關(guān)公營(yíng)企事業(yè)組織其他形式的處理處罰，二者必須一致，與此對(duì)應(yīng)仍以行政復(fù)議、行政訴訟為救濟(jì)措施。即由有權(quán)上級(jí)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)公營(yíng)企事業(yè)組織與審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的有關(guān)處理處罰決定的異議予以裁決。如果審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的處理處罰決定被變更或者敗訴，則審計(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)必須另外予以審計(jì)公告。