監(jiān)督救濟(jì)　責(zé)權(quán)相應(yīng)

顧越利

國(guó)家使用公務(wù)員的目的，是通過公務(wù)員行使法定權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理。因此，《公務(wù)員法》中的“公務(wù)員義務(wù)與權(quán)利”是國(guó)家與公務(wù)員之間的法律關(guān)系的基礎(chǔ)內(nèi)容，它既是國(guó)家對(duì)公務(wù)員職責(zé)的基本要求，也是公務(wù)員行政行為的直接依據(jù)。同時(shí)，《公務(wù)員法》還以“懲戒”、“法律責(zé)任”的規(guī)范形成對(duì)公務(wù)員履職的監(jiān)督機(jī)制，以“申訴控告”的規(guī)范為公務(wù)員權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制，力求責(zé)權(quán)相應(yīng)，監(jiān)督救濟(jì)并舉，保證實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共管理目的。

第一，義務(wù)與權(quán)利。《公務(wù)員法》第十二條對(duì)公務(wù)員“義務(wù)”的規(guī)定涉及九項(xiàng)內(nèi)容，即：模范遵守憲法和法律；按照規(guī)定的權(quán)限和程序認(rèn)真履行職責(zé)，提高工作效率；全心全意為人民服務(wù)；接受人民監(jiān)督；維護(hù)國(guó)家安全、榮譽(yù)與利益；忠于職守，勤勉盡責(zé)，服從命令；保守國(guó)家秘密和工作秘密；遵守紀(jì)律、恪守職業(yè)道德，遵守社會(huì)公德；清正廉潔，公道正派；法律規(guī)定的其他義務(wù)。

與“義務(wù)”相對(duì)的是保障公務(wù)員正確履責(zé)的重要因素——權(quán)利，《公務(wù)員法》第十三條公務(wù)員享有八項(xiàng)法定權(quán)利規(guī)定：獲得履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的工作條件；非因法定事由非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；獲得工資報(bào)酬，享受福利、保險(xiǎn)待遇；參加培訓(xùn)以不斷提高政治理論和業(yè)務(wù)水平；對(duì)機(jī)關(guān)工作和領(lǐng)導(dǎo)人員提出批評(píng)與建議；提出申訴和控告；申請(qǐng)辭職；法律規(guī)定的其他權(quán)利。

公務(wù)員的“義務(wù)”與“權(quán)利”是相互對(duì)應(yīng)、相互依存的內(nèi)容。“義務(wù)”是公民基于公務(wù)員的特定身份而須遵行的履職基本要求，“權(quán)利”則是明確公務(wù)員在工作中應(yīng)享有的權(quán)益，以調(diào)動(dòng)其工作的積極性、主動(dòng)性，最好地實(shí)現(xiàn)公共管理。任何公務(wù)員不能只享有權(quán)利而不履行義務(wù)，任何公務(wù)員行使職權(quán)須依法進(jìn)行，義務(wù)的履行受紀(jì)律的約束。與１９９３年國(guó)務(wù)院頒行的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的同項(xiàng)內(nèi)容相比，《公務(wù)員法》更注重從當(dāng)代社會(huì)“行政”的特點(diǎn)及要求公務(wù)員依法積極履職的視角來規(guī)范公務(wù)員的義務(wù)與權(quán)利，規(guī)定的內(nèi)容更具明確性，用語(yǔ)更專業(yè)化。與西方國(guó)家對(duì)公務(wù)員義務(wù)權(quán)利的規(guī)定相比，該規(guī)定也體現(xiàn)我國(guó)的國(guó)情。如西方國(guó)家要求公務(wù)員“不參與政治活動(dòng)”，而我國(guó)公務(wù)員不僅可以參加政黨及其他社會(huì)團(tuán)體組織的活動(dòng)，而且參與活動(dòng)的形式多樣。當(dāng)然，目前世界上不少國(guó)家都以立法的形式對(duì)公務(wù)員資產(chǎn)申報(bào)作了義務(wù)性規(guī)定，而受到我國(guó)社會(huì)廣泛關(guān)注的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度卻未被《公務(wù)員法》確定，不能不說是個(gè)缺憾。

第二，懲戒與責(zé)任。《公務(wù)員法》中的“懲戒”是在明確公務(wù)員的義務(wù)權(quán)利之后，國(guó)家對(duì)公務(wù)員在履行義務(wù)中更具體的行為要求（即紀(jì)律）與公務(wù)員違反行為規(guī)范應(yīng)受到的行政處分。《公務(wù)員法》中的“義務(wù)”與“紀(jì)律”是分別從積極和消極方面要求和約束公務(wù)員的履職行為，同時(shí)，以“行政處分”作為違紀(jì)但未構(gòu)成犯罪的公務(wù)員的行為后果，形成較有效的對(duì)公務(wù)員履職的監(jiān)督約束機(jī)制。

《公務(wù)員法》中的“紀(jì)律”包括對(duì)公務(wù)員在政治、工作、廉正、社會(huì)公德等方面的要求，以禁止性的規(guī)范要求公務(wù)員不得進(jìn)行下列行為：煟保犐⒉加興鴯家聲譽(yù)的言論，組織或者參加旨在反對(duì)國(guó)家的集會(huì)、游行、示威等活動(dòng)；煟玻犠櫓或參加非法組織或參加罷工；煟常犕婧鮒笆兀貽誤工作；煟矗牼芫執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令；煟擔(dān)犙怪婆評(píng)，打擊報(bào)復(fù)；煟叮犈虛作假，誤導(dǎo)欺騙領(lǐng)導(dǎo)和公眾；煟罰犔拔邸⑿謝摺⑹芑擼利用職務(wù)之便為自己或他人謀取私利；煟福犖シ床憑紀(jì)律，浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)；煟梗犂撓彌叭ǎ侵害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益；煟保埃犘孤豆家秘密或者工作秘密；煟保保犜詼醞飩煌中損害國(guó)家榮譽(yù)和利益；煟保玻牪斡牖蛘咧С稚情、吸毒、賭博、迷信等活動(dòng)；煟保常犖シ粗耙檔賴隆⑸緇峁德；煟保矗牬郵祿蠆斡胗利性活動(dòng)，在企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織中兼任職務(wù)；煟保擔(dān)牽豕せ蛘咭蜆外出、請(qǐng)假期滿無正當(dāng)理由逾期不歸；煟保叮犖シ醇吐傻鈉淥行為。

對(duì)公務(wù)員履職行為的另一項(xiàng)限制性要求體現(xiàn)在《公務(wù)員法》的第一百零二條中，即辭去公職或退休的公務(wù)員，原系領(lǐng)導(dǎo)成員的在離職三年內(nèi)，其他公務(wù)員在離職兩年內(nèi)，不得到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的企業(yè)或其他營(yíng)利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營(yíng)利性活動(dòng)。

服從上級(jí)命令是公務(wù)員的紀(jì)律之一，但公務(wù)員能否以命令有錯(cuò)為由拒絕執(zhí)行？對(duì)此，《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤時(shí)，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或命令的意見，若遭拒絕，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，該公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任。但公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或命令的，應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。此規(guī)定著力解決“服從上級(jí)命令”與“增強(qiáng)公務(wù)員的責(zé)任意識(shí)”在行政管理中發(fā)生的沖突，有積極的意義。但什么是“明顯違法”、如何避免公務(wù)員以“明顯違法”之名拖延公務(wù)的執(zhí)行等問題，在《公務(wù)員法》中并未規(guī)范，因此，當(dāng)服從命令的要求與公務(wù)員責(zé)任意識(shí)發(fā)生沖突時(shí)，如何將解決沖突的程序具體化，應(yīng)是今后立法補(bǔ)充的內(nèi)容。

對(duì)違反紀(jì)律的公務(wù)員實(shí)施行政處分包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容：（１）處分決定機(jī)關(guān)。考慮到目前我國(guó)公務(wù)員的人事任免及管理有多種途徑及形式，《公務(wù)員法》對(duì)違紀(jì)處分的決定機(jī)關(guān)并未做統(tǒng)一、明確的規(guī)定。根據(jù)相關(guān)的法規(guī)及行政處分實(shí)踐，處分決定機(jī)關(guān)及權(quán)限主要有：對(duì)一般公務(wù)員的處分決定機(jī)關(guān)主要由對(duì)其有人事管理權(quán)的任免機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察部門；對(duì)由上級(jí)機(jī)關(guān)決定任命的公務(wù)員，其警告、記過、記大過、降級(jí)處分，由所在機(jī)關(guān)決定，報(bào)任免機(jī)關(guān)備案，撤職以上處分，由所在機(jī)關(guān)報(bào)任免機(jī)關(guān)決定；對(duì)由權(quán)力機(jī)關(guān)選舉或決定任命的公務(wù)員，降級(jí)以下處分由所在機(jī)關(guān)決定，報(bào)選舉或決定任命機(jī)關(guān)備案，撤職以上處分的，報(bào)請(qǐng)選舉或決定任命的機(jī)關(guān)予以罷免。（２）處分的適用及程序要求。處分決定機(jī)關(guān)給予公務(wù)員處分，應(yīng)對(duì)其違紀(jì)事實(shí)調(diào)查、核實(shí)，并將調(diào)查的事實(shí)及擬給予處分的依據(jù)告知公務(wù)員本人，聽取其陳述和申辯，最后由處分決定機(jī)關(guān)依其管理權(quán)限在規(guī)定的期限內(nèi)做出處分決定，以書面形式通知公務(wù)員并告知其享有的申訴權(quán)。若公務(wù)員違紀(jì)行為情節(jié)輕微，經(jīng)批評(píng)教育后改正的，可以免予處分。（３）處分的解除。除“開除”以外的處分，公務(wù)員在受處分期間有悔改表現(xiàn)，并且沒有再發(fā)生違紀(jì)行為的，處分期滿后，解除處分。解除處分后，晉升工資檔次、級(jí)別和職務(wù)不再受原處分影響，但被撤職、降級(jí)的，不視為恢復(fù)。

如果說《公務(wù)員法》中“懲戒”的適用對(duì)象是公務(wù)員個(gè)體，那么，《公務(wù)員法》中的“法律責(zé)任”則主要適用于公務(wù)員所在的機(jī)關(guān)及主管部門，包括其中的責(zé)任人員。《公務(wù)員法》列舉了行政機(jī)關(guān)及主管部門在對(duì)公務(wù)員任用、管理過程中的違法行為及責(zé)任追究方式（包括民事責(zé)任、刑事責(zé)任），以保證《公務(wù)員法》得以有效實(shí)施。

第三，救濟(jì)與保障。與國(guó)家及行政機(jī)關(guān)相比，公務(wù)員處于弱勢(shì)地位，需有相關(guān)救濟(jì)制度對(duì)公務(wù)員合法權(quán)益予以保障。與《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》相比，《公務(wù)員法》在這方面的力度加大。該法中的“申訴控告”即規(guī)定：公務(wù)員對(duì)涉及本人的人事處理決定不服的，或者公務(wù)員認(rèn)為機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的、可以在法定時(shí)間內(nèi)，依法向上級(jí)機(jī)關(guān)或有關(guān)專門機(jī)關(guān)提出控告。其具體內(nèi)容有幾點(diǎn)值得關(guān)注：一是明確列舉出公務(wù)員可提起申訴的事項(xiàng)，包括處分及辭退、降職、免職、定期考核不稱職，工資福利待遇等事項(xiàng)。這種列舉式的規(guī)定比原《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的相關(guān)規(guī)定更具體，更具操作性。二是確立了二級(jí)申訴制度。即變?cè)秶?guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的一級(jí)申訴制為二級(jí)申訴制。公務(wù)員對(duì)涉及本人的人事處理決定不服的，可向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，對(duì)復(fù)核結(jié)果不服的，可向同級(jí)公務(wù)員主管部門或向作出該人事處理決定的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申訴；也可不經(jīng)復(fù)核，在法定時(shí)間內(nèi)直接提出申訴，對(duì)省級(jí)以下機(jī)關(guān)作出的申訴處理決定不服的，向作出處理決定的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出再申訴。三是《公務(wù)員法》明確規(guī)定了申訴受理機(jī)關(guān)處理申訴的權(quán)限及處理時(shí)限，保證公務(wù)員的申訴控告及時(shí)得到回應(yīng)。四是《公務(wù)員法》未將公務(wù)員的申訴與司法接軌。目前世界上許多國(guó)家對(duì)公務(wù)員損害的救濟(jì)有行政、司法兩條途徑，我國(guó)法學(xué)界也有將行政訴訟定為公務(wù)員權(quán)益救濟(jì)方式的要求，但《公務(wù)員法》未予確立。