對美國ＨＡＬＡＬ食品的考察與思考

為了做好國務院《清真食品管理條例》（以下簡稱《條例》）的調研起草工作，使我國的清真食品管理與WTO規則、國際HALAL（穆斯林可食用，下同）食品管理和國際HALAL食品認證體系相銜接，充分吸收和借鑒國外HALAL食品立法經驗，《條例》起草調研組由國家民委政法司副司長田聯剛帶隊，于2004年12月23日至2005年1月4日對美國HALAL食品的立法、管理和認證體系進行了考察，走訪了新澤西州政府消費事務所、美國穆斯林消費者協會、美國伊斯蘭食品與營養協會、美國伊斯蘭關系委員會加州分會等政府部門和穆斯林社會團體、群眾組織，與HALAL食品管理立法起草人員、HALAL食品管理部門、HALAL食品認證機構等負責人和具體從事HALAL食品工作的人員進行了廣泛深入的交流。

據有關資料統計，美國穆斯林約有600多萬人，全美約有2000座清真寺，200多所伊斯蘭學校，穆斯林擁有和管理的企業20余萬家，穆斯林刊物89種。目前，穆斯林社會團體426家，其中較有影響的群眾團體主要有：美國穆斯林同盟、穆斯林公共事務委員會、美國穆斯林委員會、美國伊斯蘭關系委員會、北美伊斯蘭社等。美國穆斯林有著多元化的種族、文化背景，他們來自不同的地區，其中最大的群體為非洲裔的穆斯林，占美國穆斯林總人口的42%；亞洲裔的穆斯林主要來自巴基斯坦等國家，約占24%；阿拉伯國家的穆斯林約占12%；此外，還有一些信仰伊斯蘭教的美國白人、越南人、柬埔寨人等穆斯林族群。

美國HALAL 食品立法和管理的現狀

截至2004年底，美國的華盛頓州、新澤西州、密歇根州、明尼蘇達州、伊利諾伊州和加利福尼亞州等六個州都制定和頒布了HALAL食品的專門法案。這些專門立法的特點是：

（一）將HALAL食品管理工作納入社會公共事務管理，規定了政府的執法部門。這些法案雖然都認為HALAL食品源于宗教教義，但法案都把HALAL食品管理納入社會公共事務管理的范疇，具體規定了政府具體負責HALAL食品管理的部門，如密歇根州規定：農業部應當調查并監督HALAL食品的銷售并執行本法案；伊利諾伊州也是由農業部負責法案的執行；新澤西州則是由州政府消費事務所負責法案的執行和監督。

（二）法案的重點傾向于反欺詐。由于法律體系的關系，美國HALAL食品法案都沒有對HALAL食品做出具體界定，也沒有對其主要禁忌和要求等做出明確的規定。法案的重點內容主要是禁止欺詐，其管理模式大致是：所有商家均可以生產經營HALAL食品，但禁止故意或者無意將非HALAL食品標注為HALAL食品;禁止擁有、處理和出售有HALAL食品標注的標簽、標記或包裝物；禁止有“只出售HALAL食品”標簽的商家出售非HALAL食品，否則推斷該商家有意將非HALAL食品做為HALAL食品出售；出售HALAL食品的商家，如果HALAL食品的銷售量占總銷售量的50%以上，則必須按要求保存并隨時出具在準備這些食物過程中所使用的成分和工序的書面材料。新澤西州政府消費者事務所負責全州HALAL食品的管理，州內專門或者主要出售HALAL食品的商家都要經該事務所許可和登記，事務所根據商家的不同性質（如屠宰類、專營或者兼營等），要求商家如實填寫表格，用以證明該商家經營的HALAL食品的進貨渠道、是否含酒精、肉類是否由穆斯林屠宰以及商店中是否同時經營非HALAL食品等等。這些表格須張貼在商店的醒目位置，供消費者參考。消費者事務所定期或不定期地對這些商家進行檢查，對違反規定的商家提出整改意見，限期改正，直至提出訴訟。

（三）法案都規定了具體的法律責任。華盛頓州規定違反HALAL食品法案的商家犯有嚴重輕罪；密歇根州法案將違反HALAL食品管理的行為分成兩類，較輕的視為犯有行為不端罪，較重的犯有輕罪；加利福尼亞州把HALAL食品法案的有關內容納入刑事法典，規定對違法行為可處以100至600美金的罰款和在縣監獄監禁30至90天；新澤西州將部分違反HALAL食品管理的行為視為妨害治安罪。

美國HALAL食品的認證機制

美國HALAL食品立法較為原則和概括，政府對HALAL食品的管理主要是引導和宣傳，防止商家的欺詐行為。據美國穆斯林社會團體介紹，實際上只有新澤西州政府具體開展了對HALAL食品的管理和監督工作，其它已立法的州雖然規定了執法部門，但未系統開展HALAL食品管理工作。目前，全美HALAL食品的日常管理、行業規范、行業標準、產品認證均由美國伊斯蘭食品與營養協會、美國穆斯林消費者協會等非營利性的社會團體和穆斯林群眾組織承擔。其中，最有影響、被眾多穆斯林國家認同的認證機構是美國伊斯蘭食品與營養協會。該協會成立于1982年，目前，對全世界1500個（種）HALAL食品進行了認證（中國產品約30個），在歐洲、非洲、印度、馬來西亞和中國都設有辦事處，成為國際性的認證組織。這些機構開展的主要工作有：

（一）建立系統、嚴謹的認證標準。盡管不同的認證組織的產品質量標準和要求不盡相同，如美國穆斯林消費者協會要求其認證的HALAL食品中，完全不能含有酒精成份，而美國伊斯蘭食品與營養協會則對原材料、成品等最高含有的酒精成份作了明確的規定，但這些認證組織都建立了系統、規范的認證標準，如美國伊斯蘭食品與營養協會將食品分為HALAL即穆斯林可食用、穆斯林禁止食用等六類；首先要求在HALAL食品中盡量不使用酒精成份，但對于制作工藝和流程中不得不使用酒精的食物，則明確要求其原料和半成品中酒精含量不得超過0.5%，成品中酒精含量不得超過0.1%。此外，還對HALAL食品中的一些可能是穆斯林禁忌的食品添加劑如明膠、骨粉、膨脹劑、動物油、三油甘脂、動物酶等進行化學分析，如這些產品中含有豬肉、豬油等成份則一律禁止使用。

（二）依申請進行認證即非強制認證。認證機構根據HALAL食品企業提出的申請要求，安排專業技術人員進行初審和復審，對其產品進行成份核查，符合HALAL食品質量標準后，頒發認證證書。除每年定期復審外，還不定期的進行抽查，確保HALAL食品的質量。由于這些認證機構與新加坡、馬來西亞、印度尼西亞等東南亞穆斯林國家和歐洲、非洲的HALAL食品認證機構有著密切的合作關系，所以相當一部分穆斯林國家也都認同他們的HALAL食品認證，美國的HALAL食品出口企業都必須通過認證機構的認證。

（三）進行HALAL食品宣傳教育活動。認證機構通過設立網站、出版刊物和書籍、編印宣傳材料以及組織HALAL食品生產經營企業參加各種會展、交易會等形式，廣泛宣傳HALAL食品的有關知識、法律法規、網點分布等情況。同時，通過這些宣傳平臺，也宣傳了認證機構自身，加強了認證機構與穆斯林群眾的交流和互動，提高了認證機構的知名度和公信力。

（四）認證機構對于規范美國HALAL食品管理，促進HALAL食品企業發展起到了重要的作用。美國伊斯蘭食品與營養協會等HALAL食品認證機構，通過利用各種形式進行HALAL食品的宣傳和研究，逐漸成為議會、政府在穆斯林問題特別是HALAL食品問題方面的咨詢機構；通過堅持向議會議員游說，加快和促成了美國許多州的HALAL食品立法；通過建立系統嚴謹的產品質量標準和認證體系，認真細致的開展HALAL食品的認證工作，也贏得了許多穆斯林國家、其他HALAL食品認證機構和本國穆斯林公民的廣泛認同。經過20多年的努力，這些HALAL食品認證機構對規范美國HALAL食品管理，促進美國以及國際HALAL食品企業的發展，推動美國各州的HALAL食品法案的實施都起到了重要的作用。

赴美考察和對起草《條例》的幾點思考

在美國考察期間，我們深切地感受到，“9·11”以后美國主流社會確實對穆斯林產生許多敵意和仇視，但通過眾多穆斯林社團的積極工作，努力倡導“既是穆斯林，也是美國人”的觀念，不斷加強與各界的交流和溝通，使社會上對美國穆斯林有了更深入的認識和理解；另一方面，由于穆斯林社團的廣泛宣傳和游說，執政黨出于擴大選民基礎等考慮，通過制定法律法規，加強政府對HALAL食品的監督和管理，保障了穆斯林公民的生活需求。

美國穆斯林的構成，有著多元化的種族、文化背景，并來自不同的地區，雖然有著共同的宗教信仰和禁忌，但飲食差異較大，對HALAL食品的要求也不盡相同。由于美國的穆斯林總體上不多，居住分散，聚居地少，專營HALAL食品的商家很少，HALAL餐館就更少，因此，美國相當一部分穆斯林對HALAL食品的要求相對比較寬泛，他們大都可以在各種商店和各種餐廳根據自己對HALAL食品的認識，選擇自己食用的食品。HALAL食品認證機構雖然倡導，但也沒有明確要求生產、運輸、裝載HALAL食品的用具專用，只是要求“完全清潔干凈”和不允許非包裝的HALAL食品與非HALAL食品混裝等。

通過對美國HALAL食品立法、管理、認證體系等進行考察，結合我國制定《條例》的具體工作，我們認為：

（一）抓緊制定《條例》是十分重要和必要的。一方面國內已有19個省、自治區、直轄市、省會城市和較大的市制定了清真食品管理的法規。制定全國統一的清真食品管理法規，逐步建立規范的中國清真食品質量和認證體系，已成為廣大穆斯林群眾、清真食品生產經營企業的迫切要求；另一方面如果我們不盡快制定全國統一的清真食品管理法規和質量認證的體系，國內的清真食品出口企業只有申請國外認證機構進行HALAL食品認證，這樣必然使我國的清真食品管理工作陷入被動，而且國外的HALAL食品標準與我國回等少數民族的清真飲食習慣和風俗禁忌也有一些不盡相同的地方。

（二）建議進一步加強我國清真食品管理工作與國外HALAL食品管理和認證的交流與合作。這首先是WTO規則的要求，其次，只有加強與國外，特別是歐美和東南亞穆斯林國家以及國際HALAL食品認證機構的交流與合作，才能使世界了解中國清真食品，使中國清真食品質量標準和認證體系與國際HALAL食品標準和認證體系接軌，從而促進我國清真食品企業的出口貿易，培育壯大我國的清真食品行業。

（三）建議抓緊研究制定清真食品認證標準和建立清真食品認證機構。根據我國清真食品管理的現狀和要求，建議在起草《條例》的同時，研究制定統一的中國清真食品認證標準，建立清真食品認證機構，使我國清真食品管理工作不斷走向科學化、規范化、市場化和國際化。