長江的文章，讓我們一起來寫

策 劃 人 語

“長江的文章，讓我們一起來寫！”

中共中央政治局委員、上海市委書記陳良宇曾多次在上海、武漢、重慶等地的不同場合說出這句肺腑之言，也代表了沿江省市決策者的共同心聲。

如果把時(shí)間撥回到11年前的1994年，國務(wù)院發(fā)展研究中心在安徽召開了“長江開發(fā)開放研究工作會(huì)議”，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬洪提出：未來最有希望的世界經(jīng)濟(jì)新的增長區(qū)，就世界范圍來說，在亞太地區(qū)；就亞太地區(qū)來說，在東亞地區(qū)；就東亞地區(qū)來說，在中國；就中國來說，在以上海浦東為龍頭的長江經(jīng)濟(jì)帶。而在更早的1990年4月浦東開發(fā)開放時(shí)，鄧小平講了三句話：第一是帶動(dòng)上海的問題，第二是帶動(dòng)長三角的問題，第三是帶動(dòng)長江流域的問題。現(xiàn)在應(yīng)該走到第三步了。

隨著東部開放、西部大開發(fā)和中部崛起的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相繼啟動(dòng)，長江是唯一連接三大區(qū)域的天然通道，長江經(jīng)濟(jì)帶是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的黃金走廊。從上海沖刺國際航運(yùn)中心到長三角一體化的規(guī)劃；從江蘇沿江開發(fā)的新沖動(dòng)到中部崛起打好長江牌；從武漢物流中心的構(gòu)建到上游經(jīng)濟(jì)中心重慶的發(fā)力，長江已成為沿江省市加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大抓手。

我們可以斷言：進(jìn)入發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇期的中國，抓住長江就是抓住了中國經(jīng)濟(jì)的命脈！長江巨龍騰飛之日就是中國經(jīng)濟(jì)崛起之時(shí)！

但不可否認(rèn)的是，受制于種種藩籬，長江的整體優(yōu)勢遠(yuǎn)未發(fā)揮，仍是潛龍?jiān)跍Y。

2005年4月16-17日，來自國內(nèi)外的180多位政府部門、國際組織和研究機(jī)構(gòu)的代表、專家學(xué)者齊聚武漢，出席旨在構(gòu)建長江保護(hù)與發(fā)展高層對話機(jī)制的首屆長江論壇。論壇由水利部、環(huán)保總局、交通部、國家林業(yè)局、國務(wù)院三峽辦公室、國務(wù)院南水北調(diào)辦公室、中國科學(xué)院、沿江11個(gè)省市區(qū)人民政府等27家單位共同發(fā)起設(shè)立。論壇規(guī)格在中國歷次流域性會(huì)議中是最高的；作為會(huì)議一大成果發(fā)表的《長江宣言》，在中國也是第一次。

論壇雖然已經(jīng)結(jié)束，但如果仔細(xì)品咂論壇傳達(dá)出的信息，不難發(fā)現(xiàn)，作為與沿海并列為中國最重要的兩條經(jīng)濟(jì)帶之一的長江經(jīng)濟(jì)帶，正在“升溫”。而在2005年5月中國社會(huì)科學(xué)院完成的“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展‘十一五’規(guī)劃及2020年遠(yuǎn)景目標(biāo)”的研究報(bào)告中，長江經(jīng)濟(jì)帶被列在中國四大經(jīng)濟(jì)帶的首位。

的確，沒有哪條經(jīng)濟(jì)帶比東西橫貫中國的長江經(jīng)濟(jì)帶更令人熱血沸騰。但是潛在的資源并不等于經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，我們必須正面的現(xiàn)實(shí)是：長江的區(qū)域合作和協(xié)調(diào)仍停留在會(huì)議層面，長江戰(zhàn)略更多的是停留在口號(hào)和各級(jí)政府的文件里。

重提長江，意欲何為？

“長江戰(zhàn)略在上世紀(jì)90年代初就提出來了，也曾寫入國家的五年規(guī)劃。但隨著1999年西部大開發(fā)戰(zhàn)略的提出和實(shí)施后，長江戰(zhàn)略的重要性被暫時(shí)掩蓋，所有行動(dòng)都有所擱置。”華東師范大學(xué)長江流域經(jīng)濟(jì)研究院教授沈玉芳在接受《決策》采訪時(shí)，顯出幾分遺憾。

如果回溯長江戰(zhàn)略的歷程，就可以發(fā)現(xiàn)：從國家層面來說，長江戰(zhàn)略的提出最早是1992年召開的黨的十四大，會(huì)議提出了“以上海浦東開發(fā)開放為龍頭，進(jìn)一步開放長江沿岸城市，盡快把上海建成國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易中心之一，帶動(dòng)長江三角洲和整個(gè)長江流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)的飛躍”的方針，是長江戰(zhàn)略得以確立的標(biāo)志。

長江戰(zhàn)略逐漸明朗，上升到政策層面，是在1996年李鵬和江澤民先后發(fā)表重要講話，提出“以上海為龍頭，加速長江三角洲與沿江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)”的思想之后。在國家頒布的“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中，長江三角洲和沿江地區(qū)被列為我國將要形成的七大經(jīng)濟(jì)區(qū)之首，并明確了要“依托沿江大中城市，逐步形成一條橫貫東西、連接南北的綜合經(jīng)濟(jì)帶”的戰(zhàn)略取向。隨后，在學(xué)者中間出現(xiàn)了長江經(jīng)濟(jì)帶研究的熱潮，很多專家提出要把長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成為我國資金融通、商品流通和綜合交通的大通道等等。在實(shí)際操作層面，地區(qū)政府間合作聯(lián)動(dòng)的熱情和積極性也空前高漲，并達(dá)成了多項(xiàng)共識(shí)，開展了一系列活動(dòng)。

1999年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，西部大開發(fā)戰(zhàn)略提出國家在基礎(chǔ)設(shè)施方面對西部開始進(jìn)行了“高強(qiáng)度開發(fā)”。武漢市政協(xié)副主席郭友中告訴《決策》：“西部大開發(fā)沒有按照產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的規(guī)律來進(jìn)行，主要是出于政治穩(wěn)定、邊疆安全和生態(tài)保護(hù)的目的。”但是，長江戰(zhàn)略被擱置。

被擱置并不意味著就不再實(shí)施。沈玉芳告訴《決策》：“長江戰(zhàn)略有兩個(gè)不可替代性。”一方面，長江經(jīng)濟(jì)帶是僅次于沿海、最有增長潛力的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展黃金地帶和戰(zhàn)略后備地帶，長江戰(zhàn)略在推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、穩(wěn)定、持續(xù)和高速發(fā)展中具有其他地區(qū)不可替代的作用；另一方面，長江沿江地區(qū)地處我國中部腹地且貫串東西，跨越了東、中、西三大地帶，長江戰(zhàn)略在推動(dòng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的形成中具有其他地區(qū)不可替代的作用。因此，實(shí)施長江戰(zhàn)略可以起到“一石二鳥”的作用，不僅可以在沿海經(jīng)濟(jì)帶以外保持中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長，還可以解決地區(qū)不平衡問題。

“九龍治水”與長協(xié)會(huì)的尷尬

“長協(xié)會(huì)成立20年來，雖然取得了一些成效，也有一些立意很好的專題，卻沒有實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)。”2004年11月3日，在上海召開的長江沿岸中心城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)（簡稱長協(xié)會(huì)）第十二次會(huì)議上，南京市副市長蔣裕德的發(fā)言令人反思。

據(jù)長江水利委員會(huì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)秘書長成綬臺(tái)介紹，早在1956年，國家就設(shè)立了“長江流域規(guī)劃辦公室”，作為國務(wù)院的直屬部門，主任是周恩來總理，具有很大的協(xié)調(diào)權(quán)，涉及長江流域的各方面工作。20世紀(jì)80年代，改為水利部長江水利委員會(huì)，成為水利部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)，由于不是綜合管理部門，協(xié)調(diào)功能大大減弱。而長江航運(yùn)管理由交通部長江航務(wù)管理局負(fù)責(zé)；污染治理則由環(huán)保局負(fù)責(zé)。水利、水電、環(huán)保、國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城建、交通、旅游等涉水部門和單位各管一塊，正所謂“九龍治水”。

從現(xiàn)實(shí)來看，長江戰(zhàn)略既得到了高層的重視，也得到了沿江城市的積極響應(yīng)。但長江戰(zhàn)略仍處在剛剛破題階段，很多問題不容回避，至于如何解決，卻沒有下文。蔣裕德的一番話無疑表達(dá)了兩重意思：一是地區(qū)利益驅(qū)動(dòng)仍左右著沿江各市的行為取向，二是長協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)能力有限。

首先就是地區(qū)利益驅(qū)動(dòng)。華東師范大學(xué)中國行政區(qū)劃研究中心主任劉君德教授在接受《決策》采訪時(shí)認(rèn)為，省區(qū)是行政區(qū)，而流域是自然區(qū)，正是行政區(qū)與自然區(qū)的長期分割導(dǎo)致長江現(xiàn)在的狀況。沿江7省2市關(guān)于長江的發(fā)展戰(zhàn)略并不協(xié)調(diào)，各自規(guī)劃，各打各的算盤，沿江省市的發(fā)展戰(zhàn)略沒有與整個(gè)長江的發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)一。上海經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)，是長江的龍頭，但是上海沒有足夠重視從整個(gè)長江流域的角度來謀劃自身的發(fā)展；江蘇現(xiàn)在重點(diǎn)考慮的是蘇中、蘇北地區(qū)與蘇南的均衡發(fā)展；安徽前幾年的發(fā)展戰(zhàn)略一直搖擺不定；湖北雖然重點(diǎn)在沿江，但省市體制問題突出。

同時(shí)，長江流域資源優(yōu)勢未能充分發(fā)揮，也主要是因?yàn)榈胤桨l(fā)展與國家戰(zhàn)略沒有很好地統(tǒng)籌。比如黃金水道功能有限，除自然條件限制外，主要有兩個(gè)因素，一是長江中上游經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，與下游經(jīng)濟(jì)梯度落差大，貨物運(yùn)輸需求量不大；二是行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的作用，導(dǎo)致要素不是按自然區(qū)流向，不是走經(jīng)濟(jì)路線，而是走行政路線。

蔣裕德發(fā)言的第二重意思，正點(diǎn)出了長協(xié)會(huì)面臨的尷尬。1985年2月，國家體改委在武漢召開“全國城市經(jīng)濟(jì)體制改革座談會(huì)”，會(huì)上召集了寧、漢、渝三市負(fù)責(zé)人研究“發(fā)揮中心城市作用，聯(lián)合起來綜合開發(fā)利用長江黃金水道”的課題。三市領(lǐng)導(dǎo)迅速達(dá)成共識(shí)，共同簽署了《寧漢渝三市關(guān)于聯(lián)合開發(fā)利用長江的座談紀(jì)要》。6個(gè)月后，寧、漢、渝三市市委書記共赴上海，拜會(huì)了時(shí)任上海市市長的江澤民，此次會(huì)面后，沿江中心城市聯(lián)合開發(fā)長江流域經(jīng)濟(jì)的設(shè)想浮出水面。當(dāng)年12月，長協(xié)會(huì)在重慶成立，在第一次會(huì)議上通過了協(xié)會(huì)章程。按照章程規(guī)定，重慶、武漢、南京、上海4市輪流擔(dān)任協(xié)調(diào)會(huì)主席，最初每年召開一次市長會(huì)議，后來改為每兩年召開一次。

客觀地說，長協(xié)會(huì)在推動(dòng)長江流域的區(qū)域合作方面發(fā)揮了一定的作用，但由于長協(xié)會(huì)是開放型、松散型的流域性經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)組織，缺少中央層面的關(guān)注，對很多現(xiàn)實(shí)問題只是研討，而難以形成決議。在走過20年歷史的今天，一些官員和學(xué)者認(rèn)為，長協(xié)會(huì)正成為一個(gè)食之無味、棄之可惜的“雞肋”，這個(gè)長江上最大的流域性經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)組織正陷入存與廢的爭論中。

一方面是多個(gè)部門利益主體，一方面是多個(gè)地區(qū)利益主體，同時(shí)又缺乏強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，最終導(dǎo)致長江戰(zhàn)略無從實(shí)施。

大橋催生合作新機(jī)制

5月25日，上海市政府“一號(hào)工程”———東海大橋全線貫通，上海市委市政府和交通部聯(lián)合舉行盛大慶典。在鑼鼓喧天、彩旗招展的背后，是一個(gè)蓬勃欲出的上海國際航運(yùn)中心。但是，大橋的通過能力有限，如何保證充足的貨源，最大限度地發(fā)揮洋山港的作用，是擺在上海市決策者面前的一道難題。因此，2004年，上海市委書記陳良宇、市長韓正親自帶領(lǐng)上海市的黨政班子，到長江沿線的重慶、湖北、江西、浙江、江蘇等省市，為上海洋山深水港尋求合作。同時(shí)，長江中上游內(nèi)陸省市，也愿意利用洋山港“借船出海”，可以說是一個(gè)“雙贏之舉”。

上海國際航運(yùn)中心集疏運(yùn)體系的一體化建設(shè)需要長江沿岸節(jié)點(diǎn)城市的配合與協(xié)作。目前，上海與南通港、太倉港的聯(lián)動(dòng)已在進(jìn)行，上海與南京、武漢和重慶港的聯(lián)動(dòng)建設(shè)正在探討之中。

由此可見，長江經(jīng)濟(jì)帶上中下游的合作平臺(tái)，只有在區(qū)域之間有共同利益的基礎(chǔ)上才容易搭建，相關(guān)利益主體才有合作的內(nèi)在沖動(dòng)。而構(gòu)建實(shí)施長江戰(zhàn)略的有效平臺(tái)，關(guān)鍵是要建立長江沿江地區(qū)合作聯(lián)動(dòng)新機(jī)制。從根本上來講，是要建立一種以市場建設(shè)為契機(jī)，以區(qū)域利益共享為驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動(dòng)和最佳組合的合作方式，形成合理的利益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)目前松散的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織從務(wù)虛向務(wù)實(shí)與務(wù)虛相結(jié)合的方面轉(zhuǎn)變。因而，應(yīng)該在工作機(jī)制、工作制度、工作方法等方面做一些共同的探討。

為此，沈玉芳教授建議，在原有的長協(xié)會(huì)務(wù)虛機(jī)制的基礎(chǔ)上，成立“長江沿岸城市合作聯(lián)盟”實(shí)體機(jī)制，建立以資本為紐帶、以共同利益為基礎(chǔ)、自愿參加為主、以城市為單位、具有明確目標(biāo)的合作共同體。與此同時(shí)，籌備組織以單一目標(biāo)為導(dǎo)向、單一項(xiàng)目為基礎(chǔ)、企業(yè)參與為主體的產(chǎn)業(yè)合作聯(lián)盟和利益共同體，如長江黃金水道開發(fā)合作聯(lián)盟等。

也有專家提出組建一個(gè)權(quán)威性領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的建議。3年遞交13份關(guān)于長江提案的全國政協(xié)委員、交通部長江航務(wù)管理局黨委書記金義華就是其中一位。2004年全國“兩會(huì)”期間，金義華向全國政協(xié)遞交了一份提案，呼吁長江流域應(yīng)組建一個(gè)權(quán)威性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和管理等進(jìn)行決策，并審定、協(xié)調(diào)長江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題。

上海市人民政府發(fā)展研究中心張兆安博士在接受《決策》采訪時(shí)，分析長江經(jīng)濟(jì)帶未能聯(lián)動(dòng)發(fā)展起來的原因時(shí)認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)勢能的梯度落差上講，長江經(jīng)濟(jì)帶的互補(bǔ)性應(yīng)該很強(qiáng)，但實(shí)際上并沒有形成聯(lián)動(dòng)發(fā)展的勢頭，原因就是經(jīng)濟(jì)的傳導(dǎo)機(jī)制不行，更主要的是沿江城市間沒有形成一個(gè)有效的合作制度框架。

因此，未來長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展要找到新的突破口，尋求新的合作形式，形成權(quán)威性制度安排。政府推動(dòng)要形成兩股力量，一是通過政府行政力量推動(dòng)制定出大的框架協(xié)議；二是進(jìn)行部門協(xié)調(diào)。比如農(nóng)產(chǎn)品的檢驗(yàn)檢疫，江蘇檢驗(yàn)的，到上海就不要再檢驗(yàn)，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)是全中國通用的。只有順暢的部門協(xié)調(diào)，才能為長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)鏈的形成和經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)掃清障礙。

共同奏響長江之歌

2004年11月10日，面對由湖北省長羅清泉率領(lǐng)的省政府代表團(tuán)，上海市委書記陳良宇言語激昂地說：“長江的文章，讓我們一起來寫！”我們相信，這飽含激情的語言也代表了沿江城市決策者的共同心聲。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在規(guī)律的作用，區(qū)域合作已成為一種必然，成為一種共同的利益訴求。

胡錦濤總書記2004年7月在上海考察時(shí)提出，上海要服務(wù)長三角、服務(wù)長江流域、服務(wù)全國。在這種城市定位的背景下，沈玉芳教授認(rèn)為，上海應(yīng)充分發(fā)揮實(shí)施長江戰(zhàn)略的龍頭作用，進(jìn)一步加強(qiáng)與沿江重要節(jié)點(diǎn)城市的聯(lián)動(dòng)。其中，加強(qiáng)上海與南京、武漢和重慶等特大城市的合作和聯(lián)動(dòng)，在上海與長江沿江地區(qū)乃至全國的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中都具有尤其重要的意義和作用。這些重要的節(jié)點(diǎn)城市不但與上海存在極強(qiáng)的互補(bǔ)性和相互依賴性，而且對周邊的區(qū)域發(fā)展具有極大的統(tǒng)領(lǐng)作用。這既符合上海在國家戰(zhàn)略中的定位，也符合上海自身的利益。

實(shí)施長江戰(zhàn)略，在形成共識(shí)的基礎(chǔ)上，規(guī)劃至關(guān)重要。上海社會(huì)科學(xué)院院長助理屠啟宇博士在接受《決策》采訪時(shí)，從國際上的內(nèi)河治理角度提出了沿江岸線科學(xué)規(guī)劃與超前規(guī)劃的重要性。當(dāng)然，在實(shí)施長江戰(zhàn)略中，流域城市體系規(guī)劃、環(huán)境生態(tài)規(guī)劃、沿江產(chǎn)業(yè)布局、沿江基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等也應(yīng)未雨綢繆，尤其是要統(tǒng)一流域規(guī)劃與省區(qū)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)從省區(qū)規(guī)劃、行政區(qū)規(guī)劃向跨省區(qū)、跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌上游與下游的關(guān)系，統(tǒng)籌環(huán)境生態(tài)與流域經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，統(tǒng)籌流域內(nèi)的城鄉(xiāng)關(guān)系。

劉君德教授認(rèn)為，牽頭制定這種規(guī)劃不是長江水利委員會(huì)能解決的，應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院綜合部門來組織。同時(shí)也要借鑒國外流域管理經(jīng)驗(yàn)，制定長江流域的相關(guān)法律法規(guī)，設(shè)立跨區(qū)域的法院。比如上游制造了污染就要給予下游地區(qū)賠償，反之，上游保護(hù)好了環(huán)境，下游也要補(bǔ)償。社會(huì)發(fā)展方面的協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)體系建設(shè)等方面需要政府高層進(jìn)行跨區(qū)域協(xié)調(diào)。

2004年11月，國家發(fā)改委確定把長三角區(qū)域規(guī)劃作為“十一五”規(guī)劃重要組成部分來做，還成立了長三角“十一五”規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，這使規(guī)劃有了更大的權(quán)威性，共同利益要求能夠在區(qū)域規(guī)劃中比較充分地體現(xiàn)出來，而且規(guī)劃原則、目標(biāo)更清楚。據(jù)了解，規(guī)劃的重心主要是跨區(qū)域的公共產(chǎn)品，比如環(huán)境治理、交通體系建設(shè)等。

上海社會(huì)科學(xué)院發(fā)展政策研究中心主任陳家海博士認(rèn)為，正在制定的“十一五”規(guī)劃特別是區(qū)域規(guī)劃，對于實(shí)施長江戰(zhàn)略來說，是難得的機(jī)遇。沿江城市尤其是中上游地區(qū)要主動(dòng)引領(lǐng)，做好宣傳、推介和造勢工作，力爭納入國家戰(zhàn)略。沿江省市要主動(dòng)向中央和國務(wù)院直接陳情實(shí)施長江戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟(jì)帶合作聯(lián)動(dòng)發(fā)展和長江黃金水道一體化開發(fā)的戰(zhàn)略重要性，建設(shè)制度性合作機(jī)制，將長江經(jīng)濟(jì)帶納入國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃之中。