水電“大躍進”：引發(fā)利益博弈

范　卉　劉玉峰　劉　震

設未來15年，中國的水電建每年投產(chǎn)約1000萬千瓦。這一速度是過去10年的近2倍。空前的速度中無疑隱含著投資沖動。然而，何時、何地建立水電站，卻取決于水電站投資方與當?shù)剞r民對價格博弈的結果。

“大江截流完成到現(xiàn)在整一年，目前龍灘電站工程進展順利。到2007年7月，第1臺機組就可以發(fā)電了……”11月14日，廣西天峨縣紅水河畔，龍灘電站開發(fā)公司的一位工程師對本刊記者說。

沿著曲折的河道遠眺，在中國僅次于長江三峽水電站、號稱亞洲第二的龍灘水電站就坐落在桂西北的莽莽群山之間。

據(jù)了解，除龍灘電站外，目前在中國西部地區(qū)在建和擬建裝機容量超過300萬千瓦的巨型水電站超過10個，這些巨型電站裝機總容量相當于5個三峽電站。

隆隆的機器聲，打破了千百年來西南邊遠村落的沉寂，也引發(fā)了村落內外，自然與物質財富分配問題的紛爭。

“中國水電建設‘大干快上的狀況還會持續(xù)一到兩年。”11月24日，國家發(fā)展和改革委員會投資研究所投資政策研究室副主任吳亞平對《中國新聞周刊》說。

空前的建設速度

9月26日，位于黃河上游的公伯峽水電站首臺30萬千瓦機組投產(chǎn)發(fā)電，這使得中國的水電裝機容量突破了1億千瓦大關。

從建國之初的幾十萬千瓦到5000萬千瓦，中國大約用了46年；而從5000萬千瓦到現(xiàn)在的1億千瓦，僅用了9年，即平均每年新建560萬千瓦裝機容量。

按照國家“十五規(guī)劃”，到2020年，中國水電裝機容量應達到2.5億千瓦，占全國總電力裝機30%。2003年底，中國水電裝機容量只占全國總發(fā)電裝機容量的24%，也就是說未來15年，每年要投產(chǎn)約1000萬千瓦。這一速度是過去10年的近2倍。

11月11日，金沙江邊上的金安橋水電站工地戒備森嚴。這里距云南省麗江市約20公里，一道鐵欄桿筑成的圍墻將工地和外界隔開，兩名保安把守在工地的入口。

在當?shù)鼐用竦膸椭拢究浾邚囊粭l小道進山，走進施工現(xiàn)場。工地上各種載重卡車來來往往，一片忙碌的景象。水電站建造的兩個導流洞已經(jīng)成形，圍堰、壩基等主體工程也在建設中。而事實上，金安橋電站原定11月底才提請國家發(fā)改委組織國電等有關部門審查可行性報告。這屬于提前開工項目。

“效益那么大的項目，國家肯定會批的。企業(yè)也是為了趕時間，可以早點投入使用。”云南省麗江市金沙江水電建設協(xié)調辦公室主任、麗江市移民局局長樹發(fā)青對本刊解釋說。

金安橋電站是金沙江中游水電開發(fā)“一庫八級”項目中八個梯級電站的第五個。此前所有的反對之聲似乎并不能阻擋工程進展的步伐。

從事水電工作已經(jīng)27年的樹發(fā)青認為，這樣一座全世界少有的水電資源“富礦”如果白白浪費，將是國家的巨大損失。

從樹發(fā)青那里，記者看到了在媒體上被炒得沸沸揚揚的金沙江中游“一庫八級”梯級電站的正式規(guī)劃。其中，“一庫”即虎跳峽水庫，位于“長江第一灣”石鼓鎮(zhèn)下游約48公里河段，距離虎跳峽約10公里。

整個工程設計總裝機容量2100萬千瓦，年平均發(fā)電890億度，預計投資將達到2000億人民幣。這“一庫八級”工程完工后，金沙江流經(jīng)云南省麗江市境內651公里的高山峽谷將變成一個個大型的高原湖泊。

其實，已經(jīng)開工的并不止是金安橋電站一個。麗江市金沙江水電開發(fā)協(xié)調領導小組副組長、麗江市人大副主任和世華介紹，除了華睿集團已經(jīng)投資107億人民幣開發(fā)的金安橋水電站以外，這個集團下屬的一個公司也已經(jīng)開始了觀音巖電站的建設工作。

云南省政府發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略處處長楊燁則用了“勢不可擋”幾個字來形容箭在弦上的金沙江中游水電開發(fā)項目。11月12日，楊燁接受了本刊記者的專訪。這是云南省政府第一次對社會輿論的一片聲討做出回應。

據(jù)本刊記者了解，除了金沙江中游一庫八級水電設施基地，目前已列入國家規(guī)劃和建設的水電還有烏江10個梯級水電基地、怒江13級水電開發(fā)、長江上游8個梯級水電基地和金沙江下游四級水電基地、大渡河干流兩庫17個梯級開發(fā)項目、雅礱江干流兩河口至江口段11梯極開發(fā)、黃河上游25梯級電站等，總開發(fā)規(guī)模超過1.6億千瓦。

“以前水電項目建設比較慢，主要原因是投資能力有限。現(xiàn)在中國的經(jīng)濟實力已經(jīng)達到相當?shù)乃剑耆邆淞舜罅﹂_發(fā)水電項目的能力，加快水電建設是必然的事情。”中國水利發(fā)電工程學會副秘書長、高級工程師張博庭表示。

上述規(guī)劃中的水電站投資方是國電集團、華能集團、華電集團、大唐集團、三峽總公司等國內主要國有電力企業(yè)。

在電力短缺的背景下，水電開發(fā)的巨大利益使企業(yè)趨之若鶩。

地方的利益算盤

中國水電的跨越式發(fā)展，從開始就遭到許多民間組織的反對。對此，一些地方政府頗不理解。

“有人自己每月拿著七八千的工資，卻不準我們這些窮地方搞開發(fā)。云南只有那么幾種資源，森林不能砍，水電又不準開發(fā)，那我們怎么發(fā)展？”麗江市委宣傳部外宣辦主任張文銀毫不掩飾他對反對者的不滿。

事實上，中國水電資源豐富的地區(qū)多為貧困地區(qū)，而水電開發(fā)企業(yè)也多是以讓當?shù)孛撠氈赂蛔骺谔枴Ｔ趪矣嘘P部門所規(guī)劃全國重點生產(chǎn)力布局中，按照人均GDP年均增長(1994～2001)情況，有水電資源的紅水河流域增速僅9%左右，為全國19個重點開發(fā)區(qū)中最慢的地區(qū)。2001年這一地區(qū)的人均國內生產(chǎn)總值只有3919元，僅相當于全國平均水平的52%。農民人均純收入1457元，僅相當于全國平均水平的62%，因此，以電脫貧成為當?shù)貧g迎水電開發(fā)的內在動力。

1998年，廣西的龍灘水電開發(fā)有限公司成立。據(jù)當?shù)赜嘘P部門估計，龍灘電站巨額投資可拉動國民需求800個億，轉化為當?shù)氐闹苯酉M將達60個億。

從龍灘電站公司成立時起，電站所在地廣西天峨縣就開始掰著指頭算財政收入：1999年縣財政收入2300萬元，2000年上升到2600多萬元，2001年攀升到5673萬元，2002年，更達到6626萬元。

據(jù)天峨縣所在的河池市發(fā)改委人士保守估計，全部機組發(fā)電后，龍灘電站的年總收入約800億元。地方的稅后分成，每年大概可得8億多元。

“目前，我市的財政收入為16億。行政事業(yè)單位的工資發(fā)放，大都是靠中央轉移支付的。”河池市發(fā)改委一張姓官員說，“2009年(龍灘電部工程完工)，我們會來個大翻身……”

除了財政收入好處之外，無形資產(chǎn)也有了。

“小小一個縣，三家米粉店，縣長咳聲嗽，全城聽得見，”這是人們對過去天峨縣的說法。現(xiàn)在，“小山城將會變成西南水電之都、旅游名城。”

盡管金沙江中游的水電項目尚未正式立項，但麗江縣對未來的打算也很美滿。

“八個電站就是20億財政收入。”麗江市金沙江水電開發(fā)協(xié)調領導小組副組長、麗江市人大副主任和世華說。據(jù)他介紹，麗江市去年一年的財政收入僅2.4億。

對于云南省政府而言，金沙江中游水電開發(fā)的效益還不僅僅是這些，他們還有一個“偉大”設想。2003年底，云南省計劃將虎跳峽水庫作為昆明市和滇中地區(qū)的補給水源。按照這樣的思路，云南省提出，要將虎跳峽水庫水位提高到2030米。據(jù)當?shù)毓賳T對本刊講，這樣的蓄水量完全可以滿足干旱的滇中地區(qū)的灌溉要求。劍川、洱源、大理、賓川、祥云、南華、楚雄、祿豐、安寧、昆明等城市的用水問題也能得到解決。

政府和官員的賬本上GDP、財政收入和社會發(fā)展的結局都是積極向上，而事實卻與此并不完全一致。

貧困的理由

貧困是中國開發(fā)水電的大好時機。

“因為，一般來說水電建設本身就是國家優(yōu)化資源配置，進行國土整治的過程。由于水電建設的最大難點在于移民，所以，水庫淹沒區(qū)的經(jīng)濟生活水平越高，開發(fā)成本就越高。”一位權威的水利專家對本刊說。

因此，在經(jīng)濟快步發(fā)展的今天，何時、何地建立水電站，成為了水電站投資方與當?shù)剞r民對價格博弈的結果。

云南迪慶藏族自治州香格里拉縣的金江鎮(zhèn)和上江鄉(xiāng)是遠近聞名的“藏區(qū)糧倉”，是全州30余萬人的糧食基地。但一旦虎跳峽水庫蓄水2010米高程，香格里拉縣將有65700多畝耕地被淹，高原魚米之鄉(xiāng)不復存在。

27歲的白族小伙蕭亮遠是金江鎮(zhèn)車軸村農戶。他家去年收入上萬元。車軸村處于金沙江流域的河谷壩子，祖祖輩輩都在這里耕種，土地相當肥沃，畝產(chǎn)千斤以上，一年可以種兩季，三分地就可養(yǎng)活一個人。蕭亮遠一家三口人，種著九畝三分地，糧食根本吃不完。每到秋收，迪慶州其他地方的藏民便會開著卡車拉著土豆和酥油來這里換糧食。

這一切似乎都將隨著虎跳峽電站水庫的建設而消逝。沿金沙江采訪，聽到最多的一句話就是“不愿意離開家鄉(xiāng)”。

“這里的村民依靠種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，每個勞動力每年有上萬的收入。聽說一個電站每年的稅收有兩億多，可我們十萬人每年的利益就有十個億，這個賬該怎么算？”村民楊秀全說。

“目前的水電開發(fā)中確實存在對移民基本上沒有后期扶持和社會保障的現(xiàn)象。”國家發(fā)展和改革委員會能源局可再生能源與農村電力處處長史立山對本刊說。

除了移民問題，水電站與當?shù)亟?jīng)濟在機制上也有一些理不順的地方。特別是水電站主要考慮的是國家或省區(qū)的利益，而對如何合理照顧當?shù)乩娴膯栴}考慮較少。

國家能源基地的建設過程中，一方面自然形成了一個在當?shù)亟?jīng)濟結構中有絕對比重的電力產(chǎn)業(yè)，另一方面又由于所生產(chǎn)電力產(chǎn)品的主要目標是向外輸出，導致當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構單一，產(chǎn)業(yè)鏈條短，與周圍地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系松散。國家在本地大規(guī)模投資的乘數(shù)效應和關聯(lián)效應不大。

據(jù)了解，廣西大化縣建有大化和巖灘兩座國家重點水電站。盡管大化縣因水電站及電力工業(yè)的發(fā)展使得全縣2002年國內生產(chǎn)總值中一、二、三產(chǎn)業(yè)結構已經(jīng)達到17∶58∶25，工業(yè)化水平非常高，但是全縣農民人均純收入僅為1327元。“水電站的建立，對城鎮(zhèn)生活改善很大，但一些農民確實因此變窮了。”廣西河池市發(fā)改委一位官員對本刊說。

另外，由于水電的政策及其管理體制原因，水電開發(fā)并沒有使水電站沿岸地區(qū)大多數(shù)老百姓得到更多實惠。廣西西北部的支柱產(chǎn)業(yè)主要是有色金屬冶煉，用電量很大。但按照現(xiàn)行體制，電力輸出地區(qū)即電站所在地區(qū)與電力輸入地區(qū)一樣按統(tǒng)一電價供電。

“市場電價我們承受不了。原先巖灘等電站有一些留層電量，每度電可以便宜三分之一左右，僅相當于上網(wǎng)電價。現(xiàn)在幾乎沒有了。”當?shù)剞r民說。

水電開發(fā)給開發(fā)企業(yè)帶來了利潤和效益，但承擔風險的更多的是當?shù)卣娃r民。

“現(xiàn)在的問題是享受利益的部門和處理矛盾的部門不一致。”吳亞平表示，“因此，政府應當承擔起公益責任，廣泛征求各方意見，進行充分的民主決策，規(guī)范開發(fā)行為。”

為什么更信任NGO

“金安橋電站已經(jīng)開工了，初步的移民規(guī)劃也出臺了，但到現(xiàn)在為止，沒有任何人征求過我們的意見。”對云南香格里拉縣金江鎮(zhèn)的村民來說，這似乎是他們最不能接受的一點。

“作為工程的‘當事人，我們應該有知情權、參與權和決策權。政府規(guī)劃這樣的大型工程，牽涉到我們的切身利益，應該和我們協(xié)商解決，而不是用行政命令。”吾竹村村民葛全孝說。

“移民問題從來都是開發(fā)項目的難題，我們并不是沒有能力做好移民工作。現(xiàn)在最糟糕的問題是農民不信任政府，他們更相信NGO。”云南省政府發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略處處長楊燁說，為什么政府大力倡導的扶貧工程和利民工程卻得不到老百姓的理解？這是一個值得深思的問題。

“以前，我們有工作隊走村串戶去做工作，但現(xiàn)在基層和上級政府之間聯(lián)系的渠道已經(jīng)不通暢了。相比之下，NGO的工作人員卻可以翻山越嶺挨家挨戶做調查，可以長期蹲點辦培訓班，不管他們出于什么樣的動機，至少這種工作態(tài)度令我們慚愧。從這個意義上說，民間組織的確幫政府做了不少工作，他們的意見也反映了群眾的部分愿望。如果政府把工作做扎實一些，和群眾親近一些，矛盾會少得多。”楊燁說。

據(jù)熟悉政府立項程序的人士介紹，一般來說，國家大型水電項目先由國家發(fā)改委提出，交由水電規(guī)劃機構進行勘測和做可行性研究，做出“流域開發(fā)規(guī)劃報告”、“預可行性研究報告”、“林業(yè)征用”、“環(huán)境影響”、“地質災害報告”、“水土保持方案”、“移民調查與規(guī)劃”等一系列報告，最后進行“可行性研究報告”。國家發(fā)改委組織相關部門對這些報告進行討論和審批，國家電力設計規(guī)劃部門也要組織專業(yè)機構進行研究。

專家表示，多年來這個過程并不存在接受社會監(jiān)督和聽證的環(huán)節(jié)。