正視財政風險

靖　捷

財政風險，是指由于各種原因，導致財政收支發生總量失衡或結構失衡，進而對國民經濟整體運行造成損害的可能性，簡言之就是由于各種原因導致財政發生債務危機的可能性風險的來源是多方面的，有直接顯性的財政風險、或然顯性財政風險和或然陷性財政風險。

直接顯性財政風險即中央政府對外債和內債的償還、由預算法規定的支出等政府負債。從1998年8月首次發行10000億元長期國債開始，我國開始執行以啟動內需、促進經濟增長為首要宗旨的積極財政政策。1999增發國債1100億元，2000年至2002年每年增發國債1500億元，2003年增發國債1400億元。截至2002年底，我國利用長期國債資金安排的國債項目投資總額已達6600億元，帶動投資3.2萬億，累計創造就業崗位750萬個，國債對GDP的貢獻率保持在2%左右。可以說，沒有積極財政政策的實施就沒有亞洲金融危機以來我國經濟目前的增長局面。在推動經濟向前發展的同時，發債規模也是逐年打破歷史最高水平。在2003年，國債發行總額更是高達6283.4億元，打破了建國以來年國債發行記錄。

如果單從公認指標來看，國債負擔率即國債余額占國內生產總值的比重并不高。1998年末債務余額占GDP的比重約為10.3%，如果再加上半年用于補充國有獨資商業銀行資本金的2700億元特別國債，這一比重也不過13.6%左右。目前，財政部認定的國債余額有2.3萬億，國債負擔率雖有所上升，但仍未達到20%，明顯低于大多數國家的同一比重。

在直接顯性財政風險中，我國的主要問題是中央財政的債務依存度偏高，已達70%左右。這說明我國以“滿足社會公共需要”為主體格局的中央財政支出，其資金來源的70%要依賴發行國債，長此以往，恐怕難以為繼，其中潛在的風險是不言而喻的。之所以在國債余額占國內生產總值的比重并不高的情況下出現如此之高的中央財政債務依存度，是因為我國不允許地方政府舉債、政府財力比較分散以及相當大量的預算外資金不在債務依存度指標的分母中反映。而國際上有一個公認的控制線（或安全線），即國家財政的債務依存度是15%~20%，中央財政的債務依存度是25%~30%左右。雖然由于有目前的財政管理體制因素存在，我們不能機械地看待這一指標，但超出過多還是給我們提出了警示。

與此同時，財政赤字占GDP的比重也由1998年的1.27%上升到2002年的3%，相當于1997年的4.32%，6年之間翻了兩番。其實，許多國家都會遇到財政赤字的周期性波動。從1981年到2000年的20年間，美國、日本、法國、德國、英國的赤字率最高曾達到6%、7.3%、6.0%、3.3%和7.7%，但從長期來看，他們的赤字率基本穩定在2.5%左右，而且無論增長還是降低都有一個發展的過程。像我國這樣在短短6年間有如此巨大的增長，確實為未來的經濟發展埋下了一定的隱患。

令人擔憂的是，這些指標還不能反映中央財政負擔的全部。財政部副部長李勇透露，加上隱性債務，中國目前債務比率已達到60%。從國外投資銀行到亞洲開發銀行等國際機構，對于中國總體債務比率的估計從60%到140%不等。

政府債務除直接的顯性債務外，還包括隱性債務和或有債務，在中國，政府的隱性和或有債務主要包括：沒有登記的部門以及地方政府擔保的隱性外債和或有外債，國有金融機構的不良資產以及破產損失，社會保障欠賬，糧食掛賬和供銷社掛賬，地方財政的隱性赤字，各級政府的擔保、融資和拖欠等等。

在社會保障方面，我國政府主要的負擔由養老保險、失業保險和最低生活保障幾部分構成。養老保險歷史欠賬約在5萬億元到9萬億元之間。隨著我國步入老齡化國家的行列，養老保險基金收繳日益下降、支付日益擴大，勢必形成養老保險基金收不抵支的狀況，這部分的壓力將越來越大。由于我國國有企業正處于改革的攻堅階段，我國的整體社會保障將面臨從未有過的巨大壓力，這方面的風險當然要由財政負擔。

在隱性財政風險當中，金融業所占的比重最大，問題也最嚴重。僅以國有商業銀行為例：繼1998年2700億元特別國債直接補充四大國有商業銀行資本金后，1999年至2000年又先后將14000億元不良資產剝離給四大資產管理公司，2004年1月6日國務院又選擇中國銀行和中國建設銀行進行股份制改選試點，動用450億美元的國家外匯儲備為其補充資本金。表面看，這些舉動表明政府支持國有銀行改革的堅定立場，但另一方面，也明顯透露出政府對國有銀行加速改革成為更加獨立自主的商業銀行的強烈愿望。然而截至2003年9月30日，除了實行債轉股的4596億元和累計已處置的不良資產4154.68億元，也就是說資產管理公司手中還有5300億元左右的不良資產需要處置。但由于產生不良資產的機制沒有改變，幾年來，又新生了大量不良資產。目前，四大國有商業銀行的不良資產比率是24.13%，絕對額高達1.91萬億。除了一小部分屬于“損失”類需要直接運用呆帳準備金進行核銷外，在四大銀行和四家資產管理公司手中共有大約20000多億元的不良貸款需要處置。如果再加上非信貸資產流失、撥備不足以及未來資本金補足等，缺口巨大。然而2006年金融業全面開放的態勢又逼迫著政府必須拿出相應的解決辦法。

除此以外，地方政府建設貸款、未納入預算的國務院有關部委以中國政府的名義從世界銀行、亞洲開發銀行以及外國政府借入的政府主權外債、扭虧乏力的國有企業虧空以及由于糧食相對過剩而形成的倉儲保管、利息支出和價差虧損掛帳等資金缺口，都屬于我國政府的隱性債務。

防范和化解財政風險，應該是今后我國政府的主要任務之一。在這個時候，繼續實施積極的財政政策是主動防范和化解財政風險的政策。因為在運動中出現的問題在運動中解決起來可能給社會結構調整帶來的鎮痛要小些。從表面看：2003我國的經濟增長速度達到9.1%，已經走出了經濟低谷。但6年的積極財政政策增發的國債主要投向的國債項目有相當一部分還未完工。一下子停發國債，將會導致這些工程成為爛尾工程，前功盡棄。這就要求今后的積極財政政策不能馬上停下來，但在力度和結構上都要有所調。在力度下降、減少增發國債額的同時，在投向上也要變過去的投向重點基本建設項目為今后的更多地關注公共服務領域，彌補歷史欠賬，比如基礎教育投入、公共衛生建設、社會保障制度改革、農村基礎設施建設等。