中國彩票如何走出危機？

文　曄　劉英麗　秦新安

中國彩票的信任危機，說到底是彩票的體制危機。要挽救中國彩票業，同樣需要對體制動刀

5月13日，揚州市體彩中心早已做好準備，這一天在市人民體育場發行一次即開型彩票。

此時財政部禁令傳到：從5月14日開始，全國暫停集中銷售即開型彩票。

“前期投入和工作都白費了”，揚州市體彩中心一位工作人員感到心里“很不舒服”。

浙江省民政廳顧秘書也坦承，這個禁令使得浙江福彩損失巨大。同樣的消息來自重慶、深圳和上海，當地彩票發行部門均告訴中國《新聞周刊》，楊永明案和彩世塔案被曝光，使得彩票銷售受到很大影響。但他們均不愿意透露具體數據。

“這個案件報道后，估計不會再有彩民買彩票了”，彩世塔案的一位代理律師對本刊說。雖然情勢未必如此嚴重，但一個趨勢已然明了：信譽危機正在重創中國彩票業。

暫停令損失40億

中國彩票業是否面臨危機？

在回答這個問題之前，財政部綜合司彩票管理處邱江濤處長認為，危機尚且難說，但可以肯定的是，這是財政部監管彩票發行以來面臨的最大的一次挑戰，“社會如此關注，產生這么大的壓力，可以說是空前的。”

這種挑戰的不同以往之處在于，雖然即開型彩票只占彩票總銷售額的不足10%，但彩票丑聞的影響卻不是局部的。

“叫停即開型彩票可不簡單，它使我們損失了近40個億的銷售收入，這占到了彩票市場的十分之一，在這40億中，福利彩票又占了90%。”

據了解，彩票銷售額的35%將進入財政專用賬戶，再由財政部分配到民政福利事業、體育事業、青少年校外活動場所建設、支持2008年奧運會、紅十字人道救助事業、殘疾人事業、補助農村醫療、補充社保基金八個方面。

而民政部和體育總局兩家，如果損失40億的收入，意味著兩家在公益金上各自少拿7億左右。

另外，彩票銷售額中還有15%是發行費，民政部下屬的各級福彩中心和體育總局下屬的各級體彩中心要用這筆費用養活近萬員工，少了即開彩票，就少了這6個億的經費。

經濟落后地區受到的沖擊尤其大，由于電腦彩票需要一定的投資，有些地方彩票機構不得不依靠即開型彩票完成銷售任務。

中國彩票發行17年，國家體委主管體育彩票工作的一位領導曾經說過一句很真切的話，“不是我們各級體委需要彩票，而是我們已經離不開彩票了。”

何況，40億即開型彩票并不是損失的全部，其他類型的彩票銷售無可避免地也將被波及。但損失到底會多大，各方人士均不愿做預估。

清理整頓之后將何為？

“不過彩票市場的穩定是第一位的”，邱江濤說，財政部實施叫停措施時并沒有絲毫的猶豫。

正如邱江濤所言，“叫停是為了清理和整頓”。“它給我們提出了管理上的要求，體制改革上的要求，立法上的要求。”

“清理和整頓”之后又會有什么動作，在“管理、體制和立法”方面將有何種變化，這是一個引人關注的問題。

在暫停集中銷售即開型彩票之后，財政部正在考慮用一種新型的營銷模式來取代它——網點式即開型彩票。

不過這種新方式的前景尚不明了。去年10月，經財政部批準試點、有“中國首家合法賭場”之稱的在線即開型彩票——廣州中福在線，僅開辦了不到2個月時間，就由于經營難以為繼，已被迫停業。

國務院發展研究中心社會發展研究部部長丁寧寧并不看好這項“技術”改革。在這個敏感和低迷的時期推出新的營銷方式，財政部此舉可謂用心良苦，但是這能拯救彩票市場嗎？丁寧寧斷言，“技術改革不管用，只要這個制度還在，就一定會出事。”

“中國從1987年發行彩票以來，已經走過了17年，但仍在低水平發展。”北京大學中國公益彩票事業研究所所長沈明明在接受采訪時說，體制不順是制約彩票業發展的關鍵，也是丑聞頻出的深層原因。

目前我國彩票的發行，是由國務院批準，財政部監管，民政部和體育總局下屬的彩票中心發行。

“福彩和體彩中心都是事業單位，這等于是政府進入市場從事經營。”沈明明認為，政府經營彩票，天然就有缺陷。

事業體制單位，不能也不愿承擔風險，“你不可能讓一個拿工資的人承擔一個投資者的風險，大獎組的銷售是有風險的，如果賠錢了，難道用國家財政的錢去賠嗎？基層發行中心為了轉嫁風險，自然會去找代理商。”

耐人尋味的是，福彩和體彩對待代理商，態度竟然是截然不同的。2001年民政部印發通知，要求“要在福利彩票的銷售環節引入市場機制。即開型彩票在規范操作、確保安全的前提下，允許有關公司參與協助銷售。”由此，公司參與福彩發行變得公開和普遍了。

體育彩票系統即開型彩票則基本上自己組織實施，廣東省體彩管理中心還曾經下文，“不允許銷售機構以外的公司及個人以銷售、承包形式組織即開型彩票銷售。”

2001年底財政部再度發文規定“不得采用承包、轉包和買斷等形式對外委托彩票發行和銷售業務”。這一規定據稱是吸取了彩世塔案教訓，但此后，西安“寶馬案”仍然事發。在中國彩票業中，代理商一直為自己的身份掙扎著。但彩票業專家指出，代理商的身份越是灰色的，暗箱操作可能越厲害，也越難監管。彩世塔和楊永明即是明證。

“如果能夠正視發行是一種市場行為，結果會好得多。”沈明明說，政府完全可以通過招標，設定一個較高的“門檻”，選擇能遵守規則的發行者，給合格企業發放牌照特許經營。“如果發行者是企業，監管上也就順多了。”而在現有體制下，即使出現問題，各級體彩、福彩中心也是不可能出局的。

體制上的另一個癥結是分級管理。2002年以前，我國的發行費達到20%，而世界各國的彩票發行費用是在15%到6%之間。2002年以后，發行費降到了15%，仍然在世界上數一數二。有這么高的發行費，基層彩票中心卻仍然叫苦不迭。邱江濤證實，在彩票業內部，確實有增加發行費的呼聲。

15%的發行費怎么花了？在分級管理的體制下，它被層層削減了。根據國務院規定，全國級體彩中心提取3%，省中心留存12%。此外，地、市甚至是區縣的體彩中心都要在發行費中分一杯羹。

這樣我們就不難理解，為什么到了楊永明和張世鵬手里，發行費用已不到10%。而過低的發行費用導致其無利可圖，被認為承銷商作弊的重要原因之一。

中國彩票的信任危機，說到底是彩票的體制危機。要挽救中國彩票業，同樣需要對體制動刀。

危機催變彩票體制？

改革之路怎么走，國外的經驗或許可以參照。

國外的管理體制分為三種模式：一是政府直營模式。政府設立專門的國營彩票公司負責發行。二是發照經營模式。政府根據本國需要，頒發特許經營牌照，獲得彩票發行牌照的既可以是國營企業，也可以是私營企業。三是企業承包模式。政府授權企業承包發行，政府頒發許可證，交由私人公司發行。

它們的共同點是，采用市場機制，實行企業化經營，由公司管理，政府監管。

丁寧寧認為，按照國際通行的辦法，結合我國的實際情況，可以在財政部的統一領導下，將民政和體育兩個彩票發行單位改編為以銷售經營為主的兩個集團公司，與原行政管理部門脫鉤，使銷售公司真正進入市場，擺脫現行體制中一些不合理現象。

據稱，早在1999年，財政部接管彩票的時候，國務院就曾商討彩票管理體制改革方案的三個版本。第一種是國家統一收回彩票發行權，由財政部統一發行，彩票所得公益金由國家統一協調分配。二是在民政部與國家體育總局之上，成立一個彩票中心，由彩票中心統一協調、發放。三是維持現狀，但兩大發行單位拿出一定比例，貢獻給其它領域。

作為一項牽涉到巨大而且復雜的利益關系的改革，第一種和第二種版本的磨合難度可想而知。最終被選中的，是現行的第三個版本。回頭看看，這是最保險的一種，也是最沒有遠見的政策，有專家說。

在90年代末，還有一家極有實力的國企曾經給國務院打過報告，希望得到在全國經營電腦彩票的授權，但最終未獲批準。

而在體制問題的背后，更深層次是觀念問題。“可以說，我們國家對待彩票的觀念，最終影響著決策。”丁寧寧說。

經過“寶馬案”之后，彩票行業是否面臨變革？邱江濤認為，現在就拿出一個各方都認可的方案還不現實。

他說，“各方都從自己的角度進行判斷，由此得出不同的看法。這些方案還要進行一些碰撞。至于一個理想的境界到底是什么樣的，現在還說不好。”

在實質性體制變革之前，《彩票管理條例》被公眾寄予厚望，人們希望通過這部法規規范彩票業。但由于“寶馬案”的緣故，條例出臺的速度顯然在加速。

司法部司法研究所王公義研究員告訴記者，條例草案已經在國務院討論了，有望在今年內出臺。至于《彩票法》，現在還沒有列入立法規劃，因此還遙遙無期。

不過“立法不是萬能的”，曾經看過這個《條例》草案的丁寧寧表示，這個條例給他的印象不過是“剎車”和“戴緊箍咒”，對現存的格局，沒有什么結構上的調整。

中國彩票要走出危機，看來并不能在兩樁丑聞后一朝解決。