中國赤貧人口不降反升

中國赤貧人口數量的首次反彈，提醒政府應反思既往的扶貧方式

改革開放20多年以來，中國赤貧人口數量首次出現反彈。7月16日，國務院扶貧開發領導小組副組長、扶貧辦主任劉堅介紹說，中國去年未解決溫飽（人均年收入637元以下）的貧困人口不但沒有減少，反而增加了80萬人。

實際上，在兩個月前上海召開的全球扶貧大會上，中國扶貧工作還被稱為“世界奇跡”。世界銀行不吝盛贊中國：“世界上沒有任何國家能夠像中國一樣在扶貧工作中取得如此巨大的成功，在過去的20多年里，貧困率由63.8％降到16.6％，這一成就在人類歷史上是史無前例的。”正是因為如此，全球扶貧大會才會選擇在具有示范性的中國召開。

在我國2003年GDP首次超過11萬億人民幣的情況下，80萬新增貧困人口這一事實顯然令人吃驚。這一結果是國家統計局于今年2月統一發布的，但直至半年后劉堅在座談會上提出方引起社會關注。記者從有關人士處獲悉，此次統計局農調隊對貧困人口的統計所采用的樣本是從2000年延續而來，了解統計局農調隊工作的社會科學院農村發展研究所研究員吳國寶說，這說明此次結果不會是因為統計方法差異所導致。

對于此中原因，國家統計局農村社會經濟調查總隊隊長鮮祖德解釋說，主要是由于去年自然災害引發的返貧。劉堅亦持同樣觀點，他指出，2003年，全國多數省份的貧困人口均有減少，但一些省份卻有所增加。比如河南、安徽、陜西、黑龍江四省因自然災害而返貧的人口數量就超過了200萬人，同時加上去年非典的影響，新增80萬貧困人口因此得出。

然而，專家的說法與此并不一致。“自然災害這一因素能夠部分解釋貧困人口的新增情況，但絕對不是問題的全部。”吳國寶說。

從事扶貧研究工作近20年的吳國寶，將民政部公開公布的中國1994至2003年10年間中國自然災害的數據資料進行了統計對比，發現從各項指標來看，“2003年的自然災害是比較嚴重，但它絕對不是最嚴重的，從成災面積和受災人口來看， 至少2000年就比它嚴重”。吳國寶指出，2000年因為自然災害沖抵掉了400萬脫貧人口，也就是說，如果那年要是沒有自然災害的話，貧困人口可以多減少400多萬。“這說明過去自然災害一直影響著貧困人口減緩的趨勢。”吳說。

“但是由于自然災害突然使得貧困人口減緩逆轉，原因在于貧困人口結構發生根本性變化時，它的影響表現出方向性的變化。”吳指出。

吳國寶解釋說，在原來貧困人口規模很大的時候，貧困人口當中有90%以上是可以扶持的，但隨著扶貧力度的加大以及時間的推延，可扶持的人越來越少，剩下的主要是“五保戶”，喪失勞動能力的殘疾人、慢性病患者等，以及居住地自然條件和外部環境不適宜人類居住的人群，這部分人無論是提供貸款，還是技術支持都沒有用處。“貧困人口的結構已經改變，剩下來都是硬骨頭了。”吳國寶說。

同時，中國所采用的扶貧方式比較單一，“扶貧只是在原有基礎上簡單的規模擴大。”吳國寶說，這使得邊際效益遞減不可避免地發生了。他介紹，在“九五”期間的話，大概脫貧一個人中央投入的扶貧資金——包括財政扶貧資金和信貸扶貧資金，兩項加起來要2800多元；到2002年的時候，脫貧一個人相應的資金已高達15000多元。

目前中國主要采取開發式扶貧方式。即通過一定的項目，幫助貧困人群利用當地資源自我發展。包含從生產加工項目投資，改善生產和生活條件，到改善生態環境，修建基礎設施，發展教育和衛生事業，直至救濟和建立社會安全網等極為廣泛的內容。這一被稱為“造血”的方法成效顯而易見，在過去20年間幫助中國扶貧工作成為“世界奇跡”。該模式被寫入中國第一個扶貧綱領性文件《國家八七扶貧攻堅計劃》，同時，在中國《2001年—2010年扶貧綱要》中，開發式扶貧也被列為基本方針，其目標是在10年內基本解決農民的溫飽問題。

但面對扶貧攻堅戰的到來，吳國寶認為，繼續沿用開發性扶貧方式，不僅成本高，而且“因為問題本身已經改變了，以致這樣的方法很難根本解決問題。”吳國寶說。

吳所提倡的是針對剩余的不易從開發性扶貧中受益的貧困人口，采用目前使用得相對較少的“救助式扶貧”方式，這一被比喻為“輸血”是直接把資金給貧困人口進行救助。

但隨之而來的另一個問題是，開發式扶貧由國家扶貧辦主導，而救助式扶貧由民政部農村低保司分管。“兩種扶貧模式由兩個部門分管和實施，部門利益的協調就會影響工作效率。”吳國寶說。

除了扶貧方式問題外，另一方面，扶貧效率和資金的利用率也嚴重影響其結果。扶貧款的腐敗現象和監管問題一直是老生常談，在今年6月因嚴格被稱為“風暴式”的審計報告中，扶貧資金的擠占挪用也成為中國審計署審計長李金華注意的重點。據國家審計署官方網站消息指出，李金華稱，審計署審計21個省(區、市)592個國家扶貧開發工作重點縣的扶貧資金，發現財政扶貧資金被擠占挪用問題比較突出。其中用于平衡預算等4.28億元，用于買車和彌補行政經費等1.5億元；其他問題包括扶貧貼息貸款投向不合理，主要投向了交通、工業、電力、通訊等基礎性和競爭性行業，而用于扶持農戶的小額貸款卻逐年萎縮，不利于發揮扶貧資金的作用等。實際上，國家審計署曾多次對扶貧資金進行重點審計。更早前的一項審計報告稱，1997年到1999年上半年，中央地方共向國家貧困縣投入的488億扶貧資金中，有43.43億元被擠占挪用等。

而扶貧模式之爭很可能掩蓋一個更為重要的問題：扶貧模式可以解釋近年來中國貧困人口減少緩慢的原因，但是新增加的貧困人口從何而來？問題的關鍵是低收入人口，“即使去年真的由于自然災害使得2820萬的貧困人口沒有一個脫貧的，那么新增的80萬也是從低收入里面轉移過來的。”吳國寶一語道破。可以看到，目前僅僅在貧困線上的數量巨大的低收入人口抗風險能力弱，只要宏觀經濟環境、市場和自然災害稍微發生變化，極易返貧。

中國農科院貧困與發展研究室主任汪三貴博士也擔憂地告訴《商務周刊》，“如果不及時改變扶貧策略，今后幾年還會出現返貧的可能，尤其是中國加入WTO之后，對東北地區以及以種植業和養殖業為主的農戶影響很大，這將加劇我國貧困人口規模。”

實際上，很多業內人士都意識到了低收入人口返貧的風險，但吳國寶介紹說，由于目前對低收入人口的統計并不包括在扶貧部門的成果考核中，所以扶貧部門把更多精力和能夠控制的資源優先安排在貧困人口中。而人力和財力上的差距使得扶貧部門無法顧及高達近6000萬的低收入人口。

“最重要的是，國家應該對扶貧進行統一考慮，確立相應制度，比如低收入人口可以持續得到扶貧資金的制度等，”吳國寶提出，“過去我們的扶貧是政策扶貧，是建立在政策基礎上的臨時安排，但是一個國家，尤其是像中國這樣的大國扶貧綱領應該建立在一種穩定的、可持續的、可監測的制度安排的基礎上。”實際上，單純的政府行為會在執行過程中表現出其優先性，而制度安排才能具備“自動解決、調適”的功能。

除了對扶貧問題本身的制度安排上的統一考慮，在國家經濟運行中的宏觀面上的統一考慮也是扶貧專家們所呼吁的。在5月召開的全球扶貧大會上，世界銀行行長沃爾芬森在評價中國扶貧貢獻時強調，中國扶貧一個重要成就，就是中國把扶貧納入到整個社會發展經濟這個長遠中來規劃。“但恰好在這個問題上中國出了很明顯的問題，”吳國寶說，“只能說與其他國家相比中國還算是很好的。”

吳的看法是，如果更好的統籌，而不是僅僅把扶貧問題當成扶貧辦的問題，那么國家在各項宏觀經濟政策出臺之時，應該優先考慮這項政策對窮人會產生哪些影響，應該采取怎么樣的補救措施來減少對窮人的負面影響。

“目前的財政政策、稅收政策都對窮人不利，”汪三貴指出。這位學者認為，目前中國越是富裕的地方得到中央的稅收返還也越多，越貧困地區則越少，比如教育，越是發達的地區學生越是不需要交納教育經費，而貧窮地區的學生不僅要支付學費，還要集資修建學校。所以，貧困地區的地方政府沒有足夠的財力來提供最基本公共服務時只能選擇減少公共服務，使得這一部分窮人更難以走出貧困。而在稅收政策上，“累退稅率的稅收政策以及農村按土地來交稅的政策同樣對窮人和擁有土地的農民不利。”汪三貴說。

“像這樣的政策不利于減少貧困，反而在加劇貧困，貧富差距的擴大化已經很明顯了，”汪強調，“政策出臺要考慮到那些貧困人口。”

而與上述問題相比，下面的問題似乎就顯得微不足道了，汪三貴告訴《商務周刊》，“其實中國目前真正的貧困不止目前所公布的近2900萬。”因為在統計的抽樣里面，基層統計部門“都盡量不抽不會記賬的人，” 汪三貴指出，而這部分人群恰恰就由文化程度低以及殘疾、弱智等需要救濟的農戶構成。“如果據此計算，”——汪三貴同樣習慣性地把用“硬骨頭”來形容困難程度——“硬骨頭的數量還不止于此。”汪說。