一號文件所沒有解決的

農村發展迫切需要公共財政的支持

一個被忽略的事實是，中國新一屆領導層于2002年11月成立后，連續兩年一號文件都鎖定的是三農問題，而不只是今年有那么一份。

去年1月5日，國辦下發了2003年一號文件——《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》，這份通知可以解讀為致力于給農民恢復“國民待遇”。而今年1月1日出臺的廣為報道的一號文件——《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策意見》，則是建國55年以來第一次以中共中央文件的形式，專門為農民增加收入而下發。

事實上，在去年年初召開的農村工作會議上就已經透露出不同尋常的信息。在那次會議上，剛剛就任中共中央總書記的胡錦濤指出：“要把解決好三農問題作為全黨工作的重中之重。”之后的一年多來改革措施不斷，總的來說，經過一年的改革試點和調研后形成的2004年一號文件更全面和系統。著名三農問題專家、中國體改研究會副秘書長溫鐵軍認為，該文件在三個方面有突破，即稅費改革、糧食購銷體制和農村金融制度的改革。

既然今年的一號文件是建國以來第一次致力于解決農民增收問題的文件，那么不妨看一下到底是什么在阻礙著農民的增收。

常年到農村進行田野調查、并著有《新鄉土中國》一書的華中師范大學中國農村問題研究中心教授賀雪峰認為，當前農民收入低于社會平均水平首先是一個結構問題。一個常識是，隨著經濟的發展，衡量一國人民生活質量的恩格爾系數是下降的，這意味著農業份額占國民經濟總額的比重下降。“因此，只要農民不能從農業中大規模轉移出來，農民的收入增長必然慢于整個社會收入的增長，農民相對貧困化是必然趨勢。”賀雪峰認為，對于一個有9億農民的大國，農民大規模從農業中轉移出來，至少需要數十年時間。

“也就是說，作為一個整體，農民收入增幅下降是由我國當前的經濟結構決定的，是一個典型的結構問題。”賀說。

除了結構上的原因以外，人們目前最關心的是某些政策和制度安排加劇的農民負擔。總體來看，農民在1980年代日子是越過越好，1990年代則負擔加重，收入增長緩慢。“嚴重阻礙生產力發展的，是大舉進入農村而又急劇膨脹的基層權力以及城鄉二元結構。”被稱為農民代言人的李昌平說。

從1982年到1986年中央連續5年下發了旨在解放農民生產力、并向農民開放發展空間的一號文件之后，農村釋放出巨大的生產力，農民的收入也得到了前所未有的快速增長。之后，由于方便征稅等原因，基層權力大舉進駐農村且急劇膨脹，并在此過程中形成了各種部門利益和壟斷利益。“三農問題積重難返的根本原因在于吃農民的人太多。”李昌平對記者形象地比喻為：“七頂八頂大官帽管一頂破草帽。”

需要農民負擔的上級機構主要是縣、鄉、村三級，而這三級的機構和人員在過去10年中擴大了10多倍。李昌平說：“縣鄉村三級每年至少需要4000億才能維持生存，收支相差2500億元，而所有支出都是剛性的。”這些剛性支出包括義務教育體系中的教師工資等。很多縣鄉政府的吃飯財政甚至還不夠發老師和公務員的工資。

這樣的入不敷出，是發生在中國經濟持續高速發展、中央財政每年增收過千億的背景之下。“這些年來，除少數發達地區以外，縣鄉村財政的困難日益加劇，中央財政收入卻超出預期地高速增長。2002年中央財政增收2000億，而多數縣工資都難以發出，村財政負債數十萬、鄉財政負債上百萬的比比皆是。”清華大學人文社會科學學院教授秦暉說，“這些財政窟窿最后還得用農民的血汗來填補。農民負擔問題的惡化不能說與此無關。”據估計，現在中國村級債務總額約為800億元。

秦把矛頭指向近年來財政收入上“強干弱支”（強化國家汲取能力）的政策。由于強調中央級財政的汲取能力，自然需要更多的“國家經紀人”，或授予地方上更多的“國家經濟”權，而在納稅人權利不足的情況下，這種更為強化的國家經紀權也更能實現自身的最大化利益。比如不斷膨脹的機構和人員。據調查，鄉村干部普遍認為，鄉村兩級目前70%以上的精力是協助收稅費，鄉鎮一級大部分分站所成為收費養人的地方。“農村收100元稅費，卻要支出約90元的成本。”李昌平說，

因此，溫鐵軍、賀雪峰等通過對鄉間的大量調查，呼吁要減少鄉鎮經費開支，減輕農民負擔，應簡化鄉鎮職能。“一般來講，除少數具有工商業基礎和發展成為中小城市潛力的鄉鎮以外，鄉鎮一級均可以改為鄉公所，”賀雪峰說，“這對于理順當前農村基層行政關系，以及在鄉鎮一級做到人權、事權、財權的統一也都有好處。”

盡管從去年的中央一號文件就開始著手解決城鄉二元結構，但力度也許并不像很多專家期望的那么大。在一號文件中雖也強調應進一步精簡鄉鎮機構和財政供養人員，調整鄉鎮建制，但只是提及“有條件的可實行并村”。

又比如此前多方呼吁的消除農民“身份性貢賦”，按照公民個人所得稅累進制和低所得免稅這個現代社會的通例來看，中國農民幾乎不應該成為征稅的對象。比如農業大省山東的農民平均年收入為860元，即月收入不到72元，遠低于城市人口個人所得稅起征標準，卻要繳納氣象預報稅等多達52項的稅款。而且，很多專家認為，目前的農業狀況已經使土地對很多農民來說從“資本”變成了一種社會保障的手段，當然不應該成為資本稅的對象。

自1998年中國政府出于環保等考慮開始大規模關閉“五小”鄉鎮企業，大批鄉鎮企業也在日益成熟的市場競爭中因為規模小、技術粗糙等問題而倒閉，數以億計“離土不離鄉”、在小城鎮中就業的農民工被回吐到土地上。這不僅代表著國家通過小城鎮建設和鄉鎮企業解決農村剩余勞動力問題的嘗試受挫，更意味著在相當長的一段時間內，農村仍有相當多的剩余勞動力轉移不出。因此，盡管一號文件中指出，城市有責任通過為農民創造在城市里工作的良好環境來增加農民的收入，但很多學者今天都承認這樣一個基本事實：農民不是不愿意轉移出來。而是不能轉移出來。上一任國務院總理朱基在清華大學演講中直承自己最憂心的就是農民問題，他問道：“他們能到哪里去？”

事實上，9億中國農民一直面對的問題是國家索取的多，給予的少。“比如農村的教育、醫療、公共設施等，長期以來都是鄉事鄉辦、村事村辦，農民的事自己辦。”一號文件起草組成員、國務院發展研究中心農村經濟研究部部長韓俊說，“事實上，農村發展迫切需要公共財政的支持。”