中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融危機(jī)

目前，全國(guó)各地、各級(jí)地方政府大多負(fù)有各種各樣的債務(wù)。盡管中國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律中，嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實(shí)上，中國(guó)各地區(qū)、各層級(jí)的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負(fù)債經(jīng)營(yíng)，而且所負(fù)債務(wù)的種類之多，負(fù)擔(dān)之重，已超出一般人之想象。

地方政府所負(fù)債務(wù)形式多樣，最主要的形式包括：由地方政府出面擔(dān)保或提供變相擔(dān)保（如以地方人大會(huì)議通過《決議》的形式），為企業(yè)向銀行貸款融資提供方便（雖屬或有債務(wù)，但規(guī)模最大）；地方政府部門拖欠企業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目施工款等各種“白條”。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要成因

1.各級(jí)政府之間事權(quán)劃分不清，地方政府收入減少、任務(wù)加重

1994年在實(shí)行分稅制改革時(shí)，中央政府與地方政府的事權(quán)劃分未能徹底進(jìn)行，尤其是各級(jí)地方政府之間的事權(quán)劃分工作幾乎沒有展開。與此相對(duì)照，財(cái)政的集中度卻大幅度提高。中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重從1993年的22%大幅度提高至2002年的54.9%。與此同時(shí)，省級(jí)政府集中的財(cái)力也從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%。

近年來，一方面，地方政府公共管理職能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)不斷加重，地方政府層級(jí)越低，增加開支的壓力相對(duì)越大，一些重大改革措施（如出口退稅改革）雖然在方向上是正確的，但在客觀上卻加大了地方政府的財(cái)政支出壓力；與此同時(shí)，在稅制設(shè)計(jì)上，留給地方政府尤其是基層政權(quán)的稅收收入稅源不足、穩(wěn)定性差、征收難度大、增收難度小。與事權(quán)和開支相比，地方政府的財(cái)源明顯不足，因此不得不舉債度日。

2.政府職能轉(zhuǎn)變不到位，行政機(jī)構(gòu)繁雜、人浮于事（略）

3.地方政府行政層級(jí)過多，地改市后財(cái)源匱乏（略）

4.財(cái)政金融體制不健全，地方政府缺乏必要的融資渠道

目前在中國(guó)的財(cái)政金融體制不健全，作為金融市場(chǎng)上的一大類融資主體，地方政府缺乏必要的正規(guī)的融資渠道，在不得已的情況下，只得通過各種非正規(guī)渠道進(jìn)行變相舉債、違規(guī)融資。由于非正規(guī)的舉債融資方式隱蔽性強(qiáng)，缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制，因此更容易導(dǎo)致地方政府的債務(wù)規(guī)模失去控制。

5.信息披露機(jī)制不完善，缺乏地方政府的信用評(píng)估（略）

6.行政管理體制缺乏約束機(jī)制，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部行為短期化

一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表示“政績(jī)”，獲取政治資本，不惜一切大肆融資舉債，用于“形象工程”和“政績(jī)工程”建設(shè)。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)頭號(hào)威脅

目前我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上已經(jīng)超過金融風(fēng)險(xiǎn)，成為威脅我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定的頭號(hào)殺手。理由有四：

1.近年來我國(guó)各級(jí)政府在防范金融風(fēng)險(xiǎn)方面已經(jīng)做了大量工作，金融改革的大方向也已經(jīng)基本明確，正在逐步推進(jìn)；但是相比之下，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)大量積累，并剛剛開始著手解決，這個(gè)問題的解決要牽涉到中央與地方事權(quán)劃分等一系列尚在討論的根本性問題。

2.我國(guó)金融機(jī)構(gòu)相對(duì)比較規(guī)范，不良資產(chǎn)數(shù)目雖大，但經(jīng)過多年的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，情況已經(jīng)基本清楚；相比之下，地方財(cái)政不夠規(guī)范，債務(wù)多為暗債，規(guī)模究竟有多大情況并不清楚。

3.金融機(jī)構(gòu)作為經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，無論是國(guó)有的還是民營(yíng)的，至少在理論上最終是可以破產(chǎn)的，而地方政府在我國(guó)是無法破產(chǎn)的，在其他國(guó)家也很少有破產(chǎn)先例，因此，地方政府債務(wù)問題解決起來更加復(fù)雜和困難。

4.就金融機(jī)構(gòu)而言，即使是國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，其對(duì)政府威信和社會(huì)穩(wěn)定的影響也還是間接的：但是就地方政府而言，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于政府威信和社會(huì)穩(wěn)定的影響則是直接的。

如何處理地方政府與中央政府的利益博弈

制度變遷通常分為兩種形式，一種是危機(jī)導(dǎo)向，另一種是利益導(dǎo)向。

一方面地方債務(wù)問題如果處理不好或長(zhǎng)期拖延下去，很有可能會(huì)在未來的某個(gè)時(shí)期誘發(fā)債務(wù)危機(jī)；另一方面，我們能夠找到有效的方法和途徑，解決好地方政府債務(wù)問題，通過某種“小制度變遷”，去做政務(wù)分開、財(cái)務(wù)公開等“大制度的變革”，那么，這種變革也是低成本、低風(fēng)險(xiǎn)和可控的。

從理論上講，如果中央政府與地方政府的行為都是理性的，那么在任何國(guó)家，二者之間都會(huì)存在著一種事實(shí)上的博弈關(guān)系。對(duì)中央政府而言，它一方面希望控制住地方政府，但另一方面又不想讓地方政府過度依賴自己，因?yàn)槿魏螄?guó)家中央政府的財(cái)政資源都是有限的；對(duì)于地方政府而言，它一方面總想從中央政府那里得到更多的資金，但另一方面又不想讓中央政府對(duì)自己控制得過嚴(yán)。

如果我們能夠借解決地方政府債務(wù)問題之際，通過允許地方政府公開、規(guī)范地發(fā)行地方債，規(guī)范地方政府的發(fā)債行為，那么我們就可以做到中央政府與地方政府二者“雙贏”的局面。

（注：本文節(jié)選自國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部地方債務(wù)課題組報(bào)告《關(guān)于中國(guó)的地方債務(wù)問題及其對(duì)策思考》， 題目為編者所加。 課題組負(fù)責(zé)人：魏加寧）