宏觀調控遭遇“經濟聯邦”集體抵制

中央政府在土地交易、過度投資等方面三令五申的告誡，遭到了地方政府的集體“抗旨”

中國國土資源部2月19日承認，歷經半年來的開發區治理整頓效果不佳。國土資源部有關負責人告訴《商務周刊》：“目前一些地方對開發區清理整頓不積極、不主動，等待觀望，有的甚至仍在繼續大量圈占土地。”他強調，上述問題的存在，導致盲目投資、低水平重復建設、大量浪費土地資源的現象依然存在，“嚴重影響了宏觀經濟的平穩運行”。

這一定程度上意味著，中央政府在土地市場上三令五申的告誡遭到了地方政府的集體“抗旨”。當然，這只是去年年中以來中央政府宏觀調整中的一小部分內容所發生的插曲。事實上，不但是土地市場，包括鋼鐵、房地產、水泥、電解鋁等行業，自從去年年初就頻頻從中央政府傳出治理整頓的“雷聲”。

一開始是發改委紅頭文件緊鑼密鼓地發，后來是中央銀行責令銀行系統收緊信貸，到了今年年初甚至開始要求證監會嚴格控制鋼鐵、電解鋁、水泥類公司的融資……在2月10日中央金融工作會議上把防止通貨膨脹列為下階段重點治理任務后，中央命令的高壓態勢達到了頂峰。

但就在同日召開的廣東省人大會議上，廣東發展與改革委員會主任陳善如公開稱，國家對鋼鐵、水電、水泥等過度發展的行業亮起了紅燈，但由于廣東企業需求的問題，廣東發展與改革委員會對這些行業的態度仍然是，不搞“急剎車”、“一刀切”，按照廣東的優勢，鋼鐵水泥等項目還是可以上。

陳善如表達的只是廣東省的態度，但有這樣想法的“封疆大吏”在全國各省肯定不是少數。在此次中國經濟復蘇乃至迅速升溫過程中，他們的思路與中央政策又一次“頂牛”，使當前一系列宏觀調整看上去更像是一場中央政府與地方政府在爭奪經濟主導權上的“拔河”。

目前中國宏觀經濟形勢用詭異二字形容實不為過。根據國家統計局公布的修正后的數據，2003年中國GDP增長率為9.1%。但一些經濟學者認為這個數據有被低估的成分，真實的數字可能在10%以上。更關鍵的問題是這其中的增長大部分來自于投資，而不是消費。

2003年，中國固定資產投資增速一度超過35%，投資占GDP的比重超過了48%。盡管在下半年央行調高了存款準備金率，政府宏觀調控部門一再示警，但是投資勢頭未見明顯減緩。

高速增長的投資帶動了能源和原材料全面緊張。尤其是1月份央行監測的企業商品價格上漲迅速，通貨膨脹率升至3.2%。現在的景況是，局部過熱已經演變成了生產上游領域的普遍過熱。未來無論是延伸到生產的下游引發整個制造業的過熱，還是過熱半途終止在原材料行業，都將產生巨大的經濟損傷，也就是去年龐大信貸投資形成又一批巨大不良資產。

但其中最可怕的后果就是制造業整體過熱導致消費升溫，出現上世紀90年代中期那樣的物價飛漲，近而形成社會動蕩。因此，中央政府現在要做的就是盡快用高壓政策“撲滅”局部過熱。

但是地方政府經過多年的通貨緊縮壓制，都需要利用目前復蘇的景氣在新一輪的競爭中占有更大的市場資源。在這個占有過程中，地方政府間的競爭產生了“囚徒困境”那樣的結局：誰都無法確定對方是否會停下手來，那么保證自己利益最大化的惟一行動就是誰都不停手。

中央政府的“霹靂”手段遇到了地方政府陽奉陰違的“棉花拳”。例如在2003年10月中央政府檢查整頓開發區最緊張的日子，遼寧營口市政府在省政府的支持下，將原來65平方公里的營口開發區擴大到268.4平方公里。但打的旗號是行政區劃調整，將開發區附近3個鄉鎮整建制劃轉。民政部某官員的解釋是，如此膽大包天之舉就是因為遼寧省防止中央政府一旦將大連市變為直轄市后，遼寧省失去出海口，“這個資源不能不搶先動手”。

美國加州大學伯克利分校經濟學教授錢穎一把這種由于分權化形成的中央政府與地方政府間行政權力分享稱作經濟聯邦制，“在中央政府和地方政府之間存在一種權力劃分，從而任何一級政府都不能擁有絕對的制定政策法規的壟斷權，同時又在自己的權力范圍內享有充分的自主權。”他認為，其中的關鍵是，制度化的地方自主權對中央政府的任意權力造成強有力的制約，使得中央與地方的權力分配具有可信的持久性。

但經濟聯邦制在中國的一個難題是，中央政府具有命令下級政府的力量，它可以迫使地方政府改變它不喜歡的決定，或干脆取消這種“聯邦制”。因此，無論未來中國是否選擇經濟聯邦制道路，目前中國政府已經出現的分權化非常脆弱。癥結就是，中央政府和地方政府之間沒有制度化的行為預期，很難形成信任。地方政府大量短期行為頻生，在每個發展的高漲期出現屢禁不止的地方政府“抗旨”行為。

在錢穎一看來，關鍵在于建立一個中央與地方的權力得到界定的正規化政體，來避免廣泛產生的中央與各省及各省間的糾紛。“歷史的啟示是，如果事先存在一個廣泛認可的決策程序，則糾紛更可能和平解決。”他強調，相反，等到糾紛已經發生的時候再由涉及糾紛的各方先設計談判程序再進行談判，“則大家的著眼點必然放在如何制定一個有利于自己的談判規則上”。

很顯然，現在我們遇到更多的是后者。比如，陳善如們組成的地方政府代表將在即將召開的“兩會”上向中央政府表達自己的意見。結果如何？我們也將在隨后看到。