中美航線開放談判始末

震蕩才剛剛開始

國際航空協會駐中國首席代表張保健的日程從來沒這么緊過，比如說6月24日這一整天，他要在中國國際航空公司與高層會談，還要會見澳門航空公司的人，甚至連吃飯的時間都已安排完了。

“人人都在談論剛剛簽訂的中美協議，中國公司對此非常緊張。”在電話里，張保健說。

這份“人人都在談論的協議”是2004年6月18日中美雙方在美國首都華盛頓草簽的新的《中美航空協定》，被普遍稱為一份“里程碑式的協議”。協議給予了美國企業大幅度進入中國航空市場的機會，中美兩國之間的航班可以在未來六年內，從目前的54班創紀錄地達到或者超過249班，同時，雙方可分別再指定五家新的企業加入中美航線的運營。

在此之前，中國從未與其他國家簽署過類似的大規模開放航空市場的協議。中國民航總局一直緊緊看護著天空，外航在飛往中國的航線問題上受到航班數量、到達地點等諸多限制。直到現在，美國飛往中國的飛機也只允許降落在北京、上海、廣州、深圳等五個城市，但以后卻可以飛到中國任何主要城市。

為了打開中國的天空，美國人努力了十幾年，此次終于如愿以償。民航總局國際司司長王榮華回憶說，協議草簽之后，美國企業的代表“紛紛過來拍著我的肩膀說，‘Mr. Wang，我們請你跳舞，我們請你喝酒’”。王是中方談判代表團的副團長，親歷了中美談判的全過程。

中國企業的反應迥異。“中國的國有航空公司不是對此協定持不歡迎態度，就是保持緘默。更有甚者，稱‘航空權過度開放’。”一位業內資深人士透露說——很少有一份雙邊貿易協定遭到如此嚴厲的抨擊。

市場也在用腳投票。隨后的幾天，從6月18日到23日，美國航空股除美利堅航空公司（簡稱AA）以外，其他六家主要航空公司的股票全線上揚，擁有中美航線最多的美國聯合航空公司（UA，即美聯航）每股從1.21美元漲至1.37美元，而美國聯合包裹有限公司（UPS）則從每股72.51美元漲至74.58美元。

中國的航空股卻紛紛走跌。同一時間段，除海南航空公司（簡稱海航，600221）股價曾略有上升，中國南方航空公司（簡稱南航，600029）的股價從每股4.7元下降到4.35元，中國東方航空公司（簡稱東航，600115）則從每股 4.65元下降到4.18元。擁有中美航線最多（22班）的中國國際航空公司（簡稱國航）沒有上市，但業內人士普遍認為，當屬受沖擊最大的民航運輸企業。

民航總局國際司司長王榮華向《財經》證實，7月22日～24日間，美國將派代表來北京，正式簽署這份新的《中美航空協定》。屆時，這場波及中美10余家航空運輸企業的震蕩才真正開始。

開放還是保護

其實，這是一份對等的協議。

對等的含義是，“所有的安排，雙方的權力都是對等的。”王榮華說。這包括雙方允許飛中美航線的公司數量，開放城市和航班數量。

根據該議定書，在雙方各自現有的四家承運人的基礎上，未來六年內，中美兩國不僅逐年指定五家承運人進入雙方航空運輸市場，并允許各方的航班數量由目前的每周54班各增加195班（其中貨運航班111班，客運航班84班），班次增幅達三倍之多。此外，開放的領域還有客貨運權、客運航班地點和貨運中心的設立、代碼共享以及包機等。

為什么這樣一份協議受到國內航空業界如此嚴厲的指責?

“以貨運來說，中國目前只有十幾架飛機可以飛越洋航線，而美國有上千架，怎么競爭呢？”一位業內資深人士解釋說，在中國的國有航空公司看來，在實力相差如此懸殊的情況下，開放即意味著滅亡。

按照行業技術標準規定，有能力直飛跨遠洋航線的機型主要為波音的B747－400、B777，空客的A340－300、A340－600以及麥道MD11等超大型飛機。《從統計看民航》提供的數據顯示，2002年，具有直飛跨遠洋能力的飛機，國航有7架，南航有5架，東航5架，中國貨運航空公司（以下簡稱中貨航）有6架。

中美公司國際航空運營規模上的差距更不能以道里計。民航總局的數據顯示，2002年，美國國際航線定期航班的運輸總周轉量(載貨重量×里程)是44796百萬噸公里，而中國國際航線定期航班的同期數字為5400百萬噸公里，基本上相當于人家的零頭。

正因為此，中國在過去數十年一直嚴格奉行保護政策，希望借此壯大國內航空企業——如果中國不開通或不增加飛往其他國家的航線航班，其他國家也不能。這一政策以本國航空公司的利益為考慮基點，在上世紀90年代以前通行各國。

從1980年開通第一條北京飛往紐約的航線開始，中國航空市場逐步走上了對外開放的道路，航線、航班和獲準運營的航空公司數字不斷增加，到1999年再次簽訂《中美航空協定》時，已擴展至每周54個航班。但與此次協議簽訂相比，仍屬于有限度的開放。

然而，刻意延緩的開放進程并沒有推動中國民航企業壯大成為世界級企業。直到現在，中國航空公司的飛機總數加起來只相當于美國一個航空公司的數量，而且，以三大國有航空公司為首的絕大多數航空公司從1998年以后就一直在虧損的邊緣來回掙扎。

在1999年中美航空協定確定的每周54班飛機中，中國只飛了48班，除國航用足了分配的22班，東航和南航分別只飛了兩條航線每周7個航班，另中貨航有12個貨班。而且，“基本處于虧損狀態。”王榮華這樣告訴《財經》。

與此相對應的是，往返于中美之間的美國航空公司則出現“喂不飽”的情況，基本接近滿負荷。在美國公司的大力推動下，國航與美聯航建立了代碼共享，從而使后者控制的航班數達到26班，而且可以到達包括廣州、成都、沈陽、重慶、西安和福州在內的六個城市，實際上突破了1999年協議規定的范疇。

與此同時，來自外部的壓力正在逐漸加大。中國在WTO協議中雖然沒有對航空業開放進程作出具體的承諾，但是入世之后中國經濟與國際社會全方位接軌，使得航空業的半封閉局面越來越成為經濟發展的枷鎖。

從1998年到2003年，中國的年進口額從1402.4億美元增加到4128.4億美元，出口額從1837.1億美元增加到4383.7億美元。國際貿易額激增對運輸能力提出了挑戰，各地出于發展經濟的需要也在向主管部門施加壓力。王榮華最近收到的一份來自重慶的報告說，因為國際航空的運力問題，已經導致了許多外商紛紛撤資。“這說明我們的市場是需要航空開放的”。

美國也在向中國施壓。美國自1994年提出開放天空以來，一直致力于將“不管制”政策由國內推向國際，截止到目前，已有60多個國家與美國簽署了開放天空的協定。從中國加入WTO以來，每一年，美國大使館都會找到民航總局，要求中國繼續開放航空市場，不斷提出新的談判要求。

2003年3月24日，國際民用航空組織（ICAO）理事會主席科臺特在第五次世界航空運輸大會開幕致詞時指出：“在1994年上一次會議的基礎上，我們的工作將著重于‘怎樣’，而非‘是否’實行自由化。”

正是在同一個大會上，中國民用航空總局局長楊元元表明了中國政府的立場，“航空運輸自由化既是挑戰，也是機遇。中國將順應潮流，根據中國經濟建設和民航業發展的需要，積極、漸進、有序、有保障地推進航空運輸自由化進程。”

“我們是在內外壓力下開放航權的。”民航總局國際司司長王榮華總結說，“我們現在是把國家利益放在第一位，第二位是消費者利益，后面是行業利益，最后才是企業利益。”

艱難的談判

實際上，從2002年開始，關于新協議的非正式談判就已經開始。此后在華盛頓與北京之間經過2004年2月至6月的四輪談判，最后一輪談判由民航總局副局長李軍和國際司司長王榮華帶隊，于今年6月中旬塵埃落定。此后七天，中美方面的專家和律師又重新潤色修改，將其制定成法律性文件，等待7月下旬的正式簽署。

據了解，在整個談判過程中，有關“市場開放度的大小”和“運作方式的靈活度”問題爭議最大。

“在談判之初，美國方面就曾對我們說‘你需要什么，我們全部可以開放’，但我們的企業根本沒有能力來承受這種開放度。”王榮華直言。

為了保證中國弱小的企業不會一下子全部死掉，根據民航總局局長楊元元提出的漸進、有序原則，中方談判人員在航權開放進程和程度上，還是做了相當的保留。

“如果一年內就進五家，我們的企業很快就會死的，所以利用時間作為杠桿來平衡兩國的懸殊，除了2007年，每年指定一家新增企業。”中國談判代表團對此形象地稱為，“不讓狼一群一群進，而是讓他們一只一只進。”

協定中還規定，美國今年增加貨運，明年增加客運，再每年以貨運、客運的形式交叉增加，增加的數量以中方增加為基準。而中國在增加貨運還是客運方面無限制。

此外，中國將全國的航空市場分為三個區域：北京、上海、廣州為第一區，東部沿海相對較具航空價值的城市如南京、杭州、等列為第二區域，西北地區和東北地區列為第三區域。協定中規定，在第三區域的開放上將基本不受限制；而第一、第二區域的開放將會依據種種情況有所限定。因此，增飛的249班，實際上是對第一、第二區域的計算。非定期航班（主要是包機）以及通過代碼共享控制的航班不在計算行列。由于第三區域沒有限制，所以實際增加的航班數有可能遠遠大于249。

雙方組織了龐大的談判代表團，中美雙方最具實力的航空公司都包括在內。四家允許飛中美航線的公司國航、東航、南航、中貨航和允許飛國際航線的上海航空股份有限公司（簡稱上航）、海航、山東航空、深圳航空、廈門航空都參加了談判。其中上航和海航被公認為具備能力，可以很快獲得中美航線的承運權。美國方面如美聯航、UPS等公司都全程參與。

具體條款的談判是另一場由“加碼”和“減碼”不斷攪纏的博弈，過程相當艱辛。

在一個熱門航線的談判中，第一輪正式談判美方要求每周10班，而中方只同意2班，沒有談攏；第二輪，中方增加了1班后，美方又要求15班，又談不攏；第三輪，美方將要求提高到20班，中方只答應給5班；最后一輪，雙方在為各自利益設定了一系列條件后，終于在10班上達成了一致。

整個談判過程中，有兩件事給中國的談判人員留下了深刻印象。

其一是，美國一份研究報告（據稱華盛頓100名專家調查了一年半）稱，“在芝加哥－北京這條航線上，如果每周僅僅較現在多增加一個航班，那么，一年就可以給各自城市帶來高達4億美元的收益”。

其二是，“他們（美國公司）要申請一個資格，可以拿出12本30厘米厚的申請資料，細致到每個城市將有多少旅客，而我們公司遞交的申請就只有1頁半A4的紙張”。

航線爭奪戰

盡管離協議正式簽署還有一月之遙，在大洋彼岸，航線與航班的爭奪已經開始。

美國人顯得非常迫切。6月21日，是協議草簽之后的第一個工作日，美國各大航空公司就收到了來自美國運輸部的邀請函。其中規定，遞交申請材料限期為6月28日。

對像美聯航和美西北航空公司（西北航）這樣的老運營公司，根據新協議，可以共新增14個貨客混裝航班，最快于今年8月就能啟動運營。美聯航新聞發言人向《財經》證實已向運輸部遞交申請，并同時申請推出芝加哥至上海浦東每日直飛航班。

美聯航執行副總裁約翰#8226;塔格(John Tague)稱上海為“中國的商業和金融中心”，“市場的需求已達到了創紀錄的水平，新的往來中國直飛航班服務正是市場急需的。”

美利堅航空公司（AA）、達美航空公司(DELTA)、大陸航空公司(CAL)也已厲兵秣馬，準備角逐明年通航中國的準入證。

111個貨運航班的爭奪更為激烈。資料顯示，隨著中國崛起為世界制造工廠，美國對中國的出口量于過去三年攀升75％，美國已成為中國第二大貿易伙伴。據估計，中國今年將有價值約600億美元的貨物空運出口，同時有價值約610億美元的貨物空運進口。中國開放航權后，預期上述數字會大幅增長。

在目前獲準飛中美航線的四家公司中，FEDEX（聯邦快遞）和UPS（聯合包裹）是兩家純貨運的運輸公司。兩家公司在全球都是競爭對手，其中FEDEX目前有12班貨機飛中國，而UPS只有6班。

UPS亞太區公共事務部副總裁歐思文(Steven R. Okun)在接受《財經》采訪時透露，UPS已經申請，希望能在2004年再增加6班，如果2005年還有多出來的航線，則希望能再增加6班。和FEDEX相比，目前UPS在南方地區還沒有直航。“我們會先增加美國到上海的航班。如果再有6個航班，我們會考慮從美國直航廣州。”

允許貨運公司在中國建立中轉站也是此次協議的一個重大突破，對此UPS的歐思文明確表示，要爭取更多的航班數量，以達到建立樞紐的要求。

FEDEX新聞發言人雖不愿意透露公司正在申請哪些航線，但卻表達了在廣州建立中轉站的意愿，稱“這與蘇比克灣（目前FEDEX在亞太地區樞紐）并不矛盾”。

來自美國運輸部的消息說，美國各航空公司申請的貨運航班數量達到了新協議規定的兩倍。

憑什么來競爭

然而，與美國公司咄咄逼人的進取姿態迥然不同，中國的航空公司普遍態度謹慎。國航、東航、南航和中貨航是目前獲準飛中美航線的四家中國公司。6月24日至25日間，記者分別致電上述四家公司，所得到的答復大體一致。在他們看來，新協議的簽訂對公司而言“并不是一個利好”，對于是否繼續增開中美航線還將給予“謹慎地考慮”。

事實上，根據1999年中美航空協定，中國每周可以有54個航班飛中美航線，但除了國航用滿了配額，其他幾家公司都沒有飛足。

南航和東航2003年的年報顯示，南航在2003年的國際航線收入只有38.57億元，不足收入總額的23％。而東航目前國際航線收入近75億元，占了半壁江山，但只有五條中美航線，來自歐美航線的收入加起來才21億元，大致與香港航線的收入相等。因此，東航新聞發言人在接受《財經》采訪時表示：“每個公司的戰略不同，有些公司可能需要國際航線來建立品牌，但是我們已經有了經營中美航線的經驗，我們會很謹慎地考慮這個問題。”

中國公司怕飛中美航線自有原因。中國民用航空管理干部學院專家田靜曾經研究了南航從廣州飛洛杉磯的一條航線，發現90％的旅客為華人。中國的飛機很難吸引西方旅客，而在美的中國留學生和商務人員卻大多不喜歡乘坐中國航空公司航班。中國飛往美國的飛機的頭等艙和公務艙整體客座率不高，而且，提供的服務根本無法同美國同行相提并論。像地面服務、旅程積分、甚至座椅的設計等，美國公司針對不同的人群有不同的策略，目標是讓每一個人滿意。

“美國飛往我們這里的航班頭等艙都設計成‘平躺型’，而我們的頭等艙卻要坐上十幾個小時；為了拉攏兒童客源，他們會在飛行期間放映最新的卡通片或發放玩具。”業內人士比較說。

權威人士透露，上航和海航是國內目前最有能力拿到中美航線的新公司。但他們也并沒有給出特別積極的回應。兩家公司在接受《財經》電話采訪時均表示，雖有可能今年提出申請，但近年內的發展重點仍以國內航線為主。

上航總經理秘書轉達“上面”的意思說：“這件事情緩一緩再說。”而海航首席執行官朱益民則承認，今年會提出申請，但“具體飛哪個城市還沒有確定”。不過，權威人士證實，海航曾經提出飛北京至紐約的航線，但這一航線與國航重合，能否獲批實屬未定。

不同的標準以及2006

按照各國與外國交換航空運輸市場準入權所嚴格執行的“對等原則”規定，進入他國的一國航空企業必須在兩國都申請運營資格。從允許進入到落實航權需要一個過程。王榮華介紹說，“在進行經營資格許可認證上，美國的評審要比中國復雜得多。”

不同的標準對中國企業提出了額外的挑戰。在中國，若申請人提出的航線申請無人競爭，則民航總局會在很短的時間內批復同意。如果存在競爭，則由競爭雙方各自陳述理由后，再行權衡。而且中國對于承運人沒有利潤上的限制，“虧損三年以開拓培養市場。”

美國則要從航權價值、航線經營效果諸多方面進行評估，例如，開航初期的虧損不能超過六個月，三個月內利潤沒有達到預期要停運等等。另外公司名稱審核需要90天，還要提前90天遞交保安條例等，否則美國不允許本國公民乘坐中國飛機，而中國就沒有類似的要求。因此，美國公司在中國申請經營資格要比中國公司去美國申請快得多。

再加上中美兩國企業實力懸殊，美國航空公司有經驗、有技術手段、人才和龐大的網絡，業內一般認為，美國企業今年新進入中國的時間肯定比中國企業要早。

“新協議的確給很多企業創造了機會，但是有望加入的企業到現在連必備的飛機都沒有，今年能否指定承運人仍是未知數。”王榮華坦承。

美國的終極目標是“天空開放”，即使是目前這份新協定，也還沒有達到美國的期望值。議定書中商定，2006年，中美兩國政府代表將再次會晤，審查該協定的執行情況，并酌情考慮進一步滿足兩國間的航空運輸需求。

“2006年，中方雙方要談判的重點就是‘進一步擴大航空權的可能性’。也許在那個時候，我們會約定一個繼續談判的時間，也許在2008年，也許是2009年。”王榮華說。

而同樣引人關注的中國和歐盟間的航權問題，目前仍處在談判過程當中。“因為歐盟和美國的談判也沒有正式結果，我們就處在一邊探討，一邊觀望、了解的狀態上。”王榮華說。

本刊記者曹海麗對此文亦有貢獻

【資料】

中美航空協議的三個里程

1980年9月17日，中美兩國政府首次簽署《中美民用航空運輸協定》。協定規定，中美雙方可各有兩家空運企業，在規定航線上經營協議航班。這些企業可經營混合航班、全貨運航班，或同時經營這兩類航班。

自此，中國民用航空市場緊閉的大門正式向美國徐徐開啟。

在這輪協定下，中國民航于1981年1月7日率先開辟北京－上海－舊金山－紐約航線。緊隨其后，美國泛美航空公司于1月28日開辟紐約－舊金山－東京－北京以及舊金山－東京－上海－北京航線。

協定簽訂后，每隔兩三年，中美雙方通過重新談判，在航班數量、航線、抵達城市等作了多番變更和修訂。

截至1999年，中美已各有三家航空公司在中美航線上提供客、貨運服務，兩國之間每周共有27個定期航班。經過多番修改的《運輸協定》仍不能滿足飛速增長的中美航運市場要求。經過18個月的談判，中美雙方于1999年4月8日再次達成《中美民用航空運輸協定》。

此番協定規定：三年內將來往于中美間的航班增加至每周54個；到2001年，在原有的雙方各三家航空公司的基礎上，增加一家民航運輸公司；2002年4月1日之后，通過代碼共享，美再增加20個在中國的通航地點，中國增加30個在美國的通航地點；雙方可選擇抵達對方城市各增兩個；美國航空公司始發城市不再受限制。

但這仍未跟上中美貿易額的高速增長。2004年，中美雙方派出談判團進行四輪談判后，最終于6月18日草簽了新協定。

根據該議定書，在雙方各自現有的四家承運人的基礎上，未來六年內，中美兩國不僅可以分階段再分別指定五家承運人進入雙方航空運輸市場，并允許各方的航空數量由目前的54班/周分階段各增加195班/周（其中貨運航班111班/周，客運航班84班/周），班次增幅達3倍之多。

此外，協議還規定，中美所指定的航空公司將被允許飛往對方的任何城市。目前，中方空運企業可飛往美國12個城市，而美方空運企業可飛往中國5個城市；

中美各方指定的空運企業可在對方境內設立貨運樞紐，并享有全面開放的貨運權利；

中美雙方所有空運企業可以在兩國境內任何地點以及經過第三國的任何地點進行雙邊代碼共享合作；

在中方空運企業無定期航班的城市對，包機數量不限；在中方空運企業經營定期航班的中美兩國間的城市對，允許一定數量包機。

資料來源：記者整理