中央一號文件求解“三農”困境

“跟10年前比起來，日子還是要好過多了。”重慶江津市金剛鎮萬團五隊的村民何平如此品評現在的生活。

今年剛滿50歲的他，過完春節后并沒有馬上出外打工。女兒在南方的一個城市里找到了一份穩定的工作，收入也還不錯，還能經常給家里寄錢貼補家用何平現在的打工比往年輕了很多。這些天，他還忙著串親戚，聽說禽流感的消息后，他專門把自己家中養的活蹦亂跳的土雞土鴨殺了送給親戚，為的是讓他們可以放心地吃到雞鴨。

但一比起城市，何平的心態就會不平衡起來。他常年在重慶市和江津打工，也經常進城走親戚，能經常感受到城市的變化。他這樣概括了自己的感受：“進城去，一年去10次，每次都發現有不一樣；可是在農村的家，過10年再去看一次，還是那個老樣子。”

何平的這種感受，大多數中國農村居民都能體會到。改革開放后，中國農村的生存狀況有了質的改善，但是相比于城市，城鄉收入差距還在拉大。

人均純收入是決定生活質量的發端因素。農民增收難是當前農業和農村發展面臨的最根本最突出問題，“三農”問題由此肇始。許多“三農”困境，都與農民增收問題有著直接或間接的關聯。

城鄉差距拉大凸現“三農”困境

“三農”，即農業、農村、農民。這一來自學者專家的概括，如今已經納入官方話語，成為中國一大政治經濟問題的代稱。

“三農”的核心是農民，農民的核心問題是收入低下。改革開放后，作為農村改革的受益者，中國的農民曾有一段好日子。統計資料表明，1978～1984年，中國農民人均純收入增長平均為13．4％，為增長速度最快的年份；1994～1996年，年均增收300元，為增長金額最高的年份。城市居民的人均可支配收入是與農村居民人均純收入相對應的一個概念，這一時期城鄉這個數據一度縮小到不足1∶1.9的差距。在這一階段，農民人均收入以驚人的速度追逐著城市居民。

1996年似乎是一個轉折點。這一年，中國農民人均純收入在取得比上年增長9％的增幅后，便進入了急轉直下的階段。與此同時，城市居民的人均可支配收入卻保持著近兩倍于農民人均純收入的速度。“八五”（1991～1995年）期間，全國農村人均純收入年均增長8.92％(均已扣除物價因素)，至“九五”期間，（1996～2000年），降為2.89％。

進入“十五”后的2001年，盡管由于糧食價格短暫的上漲帶來了一波農村居民收入增長的小高潮，使得農村居民人均純收入比2000年增長4.2％，但好景不長，在2002年增幅進一步回升達到4.8％后，2003年農村居民人均純收入增幅又重新出現回落，跌至4.3％。而且這個增幅還是在2003年糧棉價格大幅上漲，農業收入從中獲益達300億元的情況下才得以實現的。

從統計數據可以看出，1997年后，農村經濟的發展頹勢如積重難返，竟然連續七年人均純收入增幅低于5％。這一結果說明了兩個問題，一是農村居民的收入和生活仍在不斷得以改善；其二是，城鄉收入的差距在迅速擴大。

一號文件出臺始末

2004年2月8日，《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》作為中央一號文件正式公布，引起海內外媒體的高度關注。以中共中央文件的形式專門發一個關于農民增加收入的文件，這是建國55年以來的第一次。

這意味著，中共中央已經意識到，現在是改革開放以來農民增收形勢最嚴峻時期，農民增收難已成為當前農業和農村發展面臨的最根本、最突出的問題。而破解“三農”困境，就要從解決農民增收問題入手。

中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文是一號文件的主要起草者之一，據他介紹，這個文件很好地體現了十六大“統籌城鄉經濟社會發展”的戰略思路和中央農村工作會議的精神，同時具有很高的“含金量”和很強的可操作性。

2003年底召開的中央農村工作會議是從當年9月底就開始準備的。中央領導同志對這次會議非常重視。胡錦濤總書記國慶期間到湖南，12月中旬又到山東和河南兩省做農業和農村問題專題調研。根據溫家寶總理的指示，這次會議的主題主要是研究三個問題：促進農民增收，保護和提高糧食生產能力，深化農村改革。溫家寶總理提出，這次會議的文件，主題可以更加突出一點、鮮明一點。經過研究，且經中央領導同志同意，這個文件的題目就確定為《中共中央、國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》。

在文件起草過程中，回良玉副總理主持召開了三次座談會，分別邀請農村問題專家、長期從事農業和農村工作的老同志和部分省主管農業農村工作的副書記和副省長座談。2003年11月15日，中央農村工作領導小組會議對文件稿進行了認真研究，提出了很多修改意見。12月3日，溫家寶總理主持召開國務院常務會議，專門研究了這個文件稿。此前，國務院辦公廳還就文件稿中涉及的政策措施，廣泛征求了各有關部門的意見，一次是書面性的意見，一次是面對面的協調，基本上把準備出臺的政策確定了下來。

2003年12月18日，中央政治局常委會研究了這個文件稿。常委會同意文件稿交中央農村工作會議討論、修改，經審定后以2004年中央一號文件發出。

細分農民收入結構組成

談及一號文件，中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文告訴記者，一號文件的一個特點，是明確要求集中力量，把促進農民增收的政策措施，主要用在糧食主產區和種糧農民身上。

而細分農民收入的結構組成，是破解農民增收問題的著眼點。

按照國家統計局農調總隊統計公報的規范，農村居民純收入可分為三大主要組成部分：農戶家庭經營純收入（包括農戶農業生產及在家非農生產的收入）、工資性收入（勞務報酬收入）和其他收入（包括財政性收入與轉移性收入）。

自“八五”結束時的1995起至2003年，中國農村居民人均純收入從1577.74元增長到2622元，總體增幅約為66％。其中，農戶家庭經營純收入從當初的1125.79元，增至目前的1488元，增長了大約32％；工資性收入從353.7元增至目前的919元，增長了近160％；其他收入從98.25元增至163元，增長了66％。其中家庭經營純收入還在1998年到2000年的三年間，出現了持續的減收。

這三個部分對農村居民純收入各自所做的貢獻的變化值得關注。來自家庭經營收入的比重從1995年時的71.35％，下降到目前的58.77％，而工資性收入則從占22.42％增長到35％，其他收入則只是略有上漲。如果保持這樣的一個發展態勢，可以預期，在十年之內，工資性收入將很可能取代家庭經營帶來的純收入，成為農民最主要的純收入來源。

如果對統計數據作進一步的分解還將發現，來自傳統農業的收入所占份額在明顯縮減，而勞務報酬、非農生產的部分成長有力，其中2003年工資性收入所占比重已經超過農業收入在農村居民純收入中的比例。

這意味著，當過去傳統農業所占份額較高時，農產品市場價格對于農村居民收入的影響也會較大；而隨著其他方面收入所占比例的增長，農產品對于收入的影響也必將減小。

農業部農業經濟研究中心在對1990年～2000年全國31個省、自治區、直轄市所屬320個市縣的2.2萬多個農村家庭收入及相關調查數據，進行實證性比較研究的基礎上，也得出了這樣一個判斷，中國農村居民增收的減緩，其主要原因是，農戶家庭經營純收入增幅下降，但農民外出務工、從集體得到的工資、從企業經營中得到的其他收入，已經成為農戶家庭純收入增加的主體。

一號文件“雙管齊下”

對農民收入結構的分析，使得一號文件的政策制定得以有的放矢。

有專家分析，盡管從非農渠道獲得收入增長的趨勢顯而易見，但其成長畢竟需要相當長一段的時間培育，并且還受到其他相關因素的制約。而出于對國家糧食安全的考慮，現實也不會完全接受一個單純推動農業人口擴大非農收入的“單邊政策”。

故此，此次一號文件的政策考慮可謂“雙管齊下”。

一方面，對于長期以來增長乏力的傳統農業，沒有再糾纏于通常的價格調控，而是通過減輕稅費負擔以降低成本，以及在產業升級中提高產品附加值。如鼓勵國家優質專用糧食基地建設，對采用、更新先進農機具予以支持等政策，都可以理解為對農產品生產的上游工序進行技術升級，其終端是使得農村家庭農業生產實現增長。

而鼓勵主產區就地深加工農產品，則是對農業生產的下游產業進行產業升級，以使農產品被賦予更高的附加值。就地深加工農產品，是將過去流失到異地的附加值保留在了產地。并且，加工企業還可就地吸收勞動力，這也是促進產區農戶增收的途徑。從這兩點上來說，主產區發展深加工企業，將對農戶家庭經營與工資性收入兩方面都有所推動。

搞活農產品的流通，則是幫助農產品更有效地實現其價值的“驚人的一躍”。能否最終實現農產品的價值，能否讓農戶獲得更高的收益，需要由市場來認定，而物資的順暢流通顯然是市場活躍的起碼條件。

除此之外，通過減輕稅費負擔等財政支農辦法，對農民收入所帶來的增長不可忽視。根據目前農業稅額計算，2004年農業稅稅率降低一個百分點，可減輕農民負擔約70億元；取消農業特產稅，則可為農民減少負擔48億元；而糧食直接補貼農民的資金規模則將不低于100億元。僅此三項為8.7億中國農民帶來的直接收益就有118億元，平均每人增收13.56元，可以為農村居民純收入增長貢獻近0.6個百分點。正是基于此，這份文件被普遍認為是“含金量最高的一份中央文件”。

一號文件的另一著力點，是大力推動農業人口進入非農產業。包括建設小城鎮，吸納農業人口與資金和企業；鼓勵非公有制經濟發展，發揮個私經濟、中小企業大量吸收勞動力的優勢；改善農民進城的就業環境，為農民節約外出務工成本；加強農村勞動力的職業技能培訓，提高其就業競爭力等等。

一號文件還提出了進一步推進農村改革的新舉措。20世紀90年代以來，農村金融體制一直處在改革和探索階段，至今仍然是金融體制改革中主導思想最模糊、涉及對象最復雜和推動難度最大的改革。隨著正規金融機構紛紛撤出農村，農民連最基本的金融需求都難以得到滿足。

文件要求，金融機構對農村社區有再投資義務。要求加快農村信用社改革，鼓勵有條件的地方，在嚴格監管、有效防范金融風險的前提下，通過吸引社會資本和外資，積極興辦直接為“三農”服務的多種所有制的金融組織。探索實行多種擔保形式和設立農業擔保機構等多種途徑，切實解決農戶和農村中小企業貸款擔保難問題。

用不同方式剝奪農民的土地，已成為新形勢下侵犯農民利益的主要形式。一號文件提出，要加快改革土地征用制度，區分公益性用地和經營性用地，明確界定政府土地征用權和征用范圍，完善土地征用補償機制，提高補償標準，改進分配辦法，為失地農民建立必要的社會保障，并積極探索集體非農建設用地進入市場的途徑和辦法。

總之，基于糧食安全的考慮，必須把穩定的農村勞動力資源與土地資源，繼續投入到農業生產中去；而從比較效益的角度來看，進入非農生產是一個極具潛力的農民收入的增長點。基于此，可以看出，一號文件的政策制訂出發點，正是在放開農產品自由進入市場的同時，在產區力圖通過優質優價的產銷模式，既使農民的收入得到增長，又使糧食安全得以保障；在非農行業中，降低農村勞動力的進入門檻，幫助農村勞動力進一步提升自身勞動力價值，從而實現農村居民在非農產業收入的更大增長，以及農村剩余勞動力向非農產業加速轉移，以減輕對農業生產收入的壓力。

曾參與文件起草工作的國務院發展研究中心農村經濟研究部部長韓俊對《財經》說：“一號文件跳出了就農業論農業、就農村論農村的圈子，充分體現了黨的十六大和十六屆三中全會提出的統籌城鄉經濟社會發展和新發展觀的要求。”

盡管感到振奮，中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文卻保持清醒和冷靜。“這只是一個很好的開頭，”他對記者說，“目前這些好政策還只是在紙面上，而且即使落實了，也只是緩解了農民增收的困境。要真正解決‘三農’問題，還有很長的路要走。”■

中共中央“三農”一號文件：記載中國農村改革歷史進程

中共中央、國務院每年都會向黨內下發一號文件，以顯示當年的中央工作重點和最關注的問題。

1982年1月1日，中國中央發出第一個有關“三農”的一號文件，明確肯定了“雙包”（包產到戶、包干到戶）制，而且說明它“不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業經濟的組成部分”。中國農村從此進入了前所未有的發展時期。

此后，中央又連續發出四個有關“三農”的一號文件：

1983年一號文件，指出家庭聯產承包責任制“是在黨的領導下中國農民的偉大創造”；

1984年的一號文件，強調繼續穩定和完善聯產承包責任制，延長土地承包期，使農民吃上了長效定心丸；

1985年的一號文件，主要內容是調整農村產業結構，取消30年來農副產品統購派購制度，對糧、棉等少數重要產品采取國家計劃合同收購的新政策。還將農業稅由實物稅改為現金稅；

1986年的一號文件，肯定了農村改革方針政策的正確性，針對農業面臨的停滯、徘徊和放松傾向，強調進一步擺正農業在國民經濟中的地位。

連續五個一號文件，記載了中國農村改革的歷史進程和前進步伐。此后，一號文件再未提到農民問題。而在今年，一號文件再次針對“三農”問題并以促進農民增收為主題，表明中國“三農”問題已到關鍵時刻。