人大：憲法鋪下政治文明路

2004年1月，筆者作為海淀區人大代表第一次參加了海淀區人大會議，親身感受了人大會議的現狀以及未來進步的空間。這里有大會發言制度，代表們敢講真話能講真話，這里有候選人接受質詢制度，一些代表的質詢尖銳而且熱烈。在這次人大常委會選舉中，我們10人提名推薦的候選人有3名進人正式候選人之列，最后雖然沒有1名當選，但主席團推薦的候選人有1名大家不太滿意的被選了下來，導致人大常委會1個名額暫時空缺，等待2005年第二次會議補選。這說明，基層人大代表依法選舉不是沒有改變既有政治生態的希望。

曾經有人把村級民主的廣泛實踐當成中國民主化自下而上進程的前兆，也曾經有人努力把村級民主向上推進。然而迄今為止，四川步云鄉等一些鄉鎮直選的嘗試也僅僅是作為特例，這樣的嘗試很容易被有關部門以法律的名義否定，因為我們國家仍在適用的法律規定各級政府首腦由人大選舉而不是由選民直選。當然，從長遠來看，直選總是要實現的，但至少現在看來，這條道路和完善人大選舉相比卻更為艱難，因為從農村開始的民主，其自身性質決定了它向上的推動力是很有限的。

村級民主產生不了職業政治家

雖然1998年民政部官員在總結中國農村村委會選舉10年經驗時自豪地宣布，1996年完成的最新一屆村委會選舉中，河南等十幾個省、自治區的參選率都在90％以上，雖然2001年4月9日國務院新聞辦公室發表的《2000年中國人權事業的進展》的白皮書中認為“1998年11月修訂的《村民委員會組織法》實施以來，全國有27個省、自治區、直轄市先后進行了村委會換屆選舉，約有6億農民參加了直接選舉，參選率高達80％以上”，但根據作者對河南、山東、河北、遼寧等地部分村民的調查，村民參選率不高是一個相當普遍的現象，以至于在一些地方，鄉鎮政府想盡辦法組織動員甚至不得不用物質獎勵的辦法鼓勵人們參加選舉，除了少數由于鄉鎮政府壓制公正選舉或者選舉程序不公正導致人們抗議性的棄權之外，很多村民對選舉漠不關心。

村民對選舉的冷漠不能說明他們民主意識差，而是因為相關制度剝奪了真實的民主或者村級公共資源的有限性。在遼寧省鐵嶺市地運所村，曾經帶領農民為征地補償事宜持續上訪最后贏得選舉的村主任讓村民們“非常失望”，這名主任更是滿腹無奈和委屈，他面臨著地方政府的壓力：“要么跟黨走，要么靠邊站”。與此同時，一些村集體資源面臨枯竭，沒有集體收入，也沒有公共資源可供分配，誰當村委會主任都沒有多少好處，對于村民來說，自身生活狀況也不可能有多少改觀，選誰都一樣，村民認為選舉意義不大。

參選熱情很高的村莊有一些共同的特征：原村領導班子貪污腐化，村集體利益被嚴重侵害。集體土地被侵占或者集體經濟發達的村莊最容易出現這種選舉熱情的現象，從地域分布來看，這類村莊在城郊結合部的比較多，因為城郊結合部土地的升值，集體資產劇烈變化容易引起人們的關注。

但是，這類村莊村民們的參政熱情不是恒定的，不能說明民主素質或者民主意識水平的高低，他們之所以如此熱情，是因為他們認為自己的利益受到了侵害，下一次選舉如果他們認為自身利益沒有受到威脅，他們就可能像從前一樣冷漠。

從長遠來看，20多年的市場經濟的發展使得中國農村人口大規模流動，很多人離開了或者正在準備離開他們曾經世代居住的鄉村，他們的利益交換早已經超越了村莊，他們已經不在乎可能從村集體得到的一點利益，不在乎那張村委會選票所代表的對自己而言的價值。這種人口的流動還模糊了村莊的邊界，如何確定誰是村民都成了一個現實的問題。

村級民主走向平靜是必然的趨勢，從沉默到喧囂再到沉默是中國特色的宿命，精神利益和物質利益都不多，舞臺太小，資源有限，不需要也產生不了職業政治家，村級的矛盾經過激烈沖突和整合以后終將平息，難以產生持久地向上的沖擊力。

鄉鎮長直選實際上被否定

四川省遂寧市市中區步云鄉的鄉長直選，從現行的村民委員會直選直接過渡到鄉長直選，而且選舉比較規范，接近真正意義上的選舉政治模式。應該說，這將是中國未來各級政府的選舉模式，這是政治體制改革努力的方向。

但遺憾的是，這一探索與現行憲法和法律的規定不一致。中國現行的有關選舉法規規定，鄉鎮選民只能直接選舉鄉鎮人民代表大會代表，而鄉鎮長則需由鄉鎮人民代表大會代表選舉產生。

步云鄉的直選模式不易為現行政治體制框架所接納，實際上也被有關部門否定了。正因為如此，步云鄉全體鄉人大代表1999年1月4日在鄉人大第12屆第1次會議上以舉手方式通過決議，確認步云鄉選民直接選舉鄉政府鄉長的過程和結果合法有效，以人大代表來確認全體選民的選舉結果，這就是步云鄉不得不面對的尷尬。

《法制日報》發表的署名文章認為，步云鄉此次鄉長選舉不合法。該文的看法是，當前中國政治中存在的問題并不是選民不能直接選舉各級政府的行政長官，而是很多地方的人民代表選舉未真正貫徹民主原則，流于形式；當務之急是要嚴格依法組織好各級人代會代表的選舉，切實保障廣大選民充分行使民主權利，杜絕各種搞形式、走過場的民主選舉，嚴禁各種侵犯甚至剝奪選民民主權利的行為，而不是在直接選舉問題上拋開憲法和法律的規定去另辟蹊徑。

筆者并不認為這樣的另辟蹊徑有什么不好，直接選舉的探索當然是有意義的，但這篇批評的文章提醒人們，人大選舉是一條道路，是一條更加現實的道路。

一個大膽的假定

人大選舉和鄉鎮長直接選舉的重要區別在于，人大基層直接選舉是有法律依據的。我國《全國人民代表大會暨地方各級人民代表大會選舉法》明確規定，縣級以下人大代表直接選舉。讓我們來做一個假定，如果某縣幾百名人大代表都是競爭選舉上來的，那么，這些代表當然就會有自己的主張和利益訴求，根據現行的選舉辦法，10個以上的代表就可以聯名推薦一名縣長候選人，那么縣長選舉就不得不開始競爭了。如果全國所有區縣人大都實現了競爭性選舉，那么區縣一級行政首腦也就接近直接選舉了，這將意味著中國政治文明生態發生很多積極的變化。

也許有人抱著悲觀的態度認為這樣的想法太天真了。的確，現實的問題在于，雖然基層人大選舉有了法律依據，可從一開始很多地方的選舉就沒有遵守法律規范，導致人大代表自身的選舉流于形式，結果是人大選舉被操縱，政府官員選舉也就容易流于形式。

但是，我們也應當看到社會進步的一面。經過20多年的改革開放以后，法治已經成為政治正確的話語，即使有個別人試圖操縱選舉，也不可能回避法治的旗號，那么，我們就可以用法律的工具來完善選舉完善人大。

在法治的旗幟下，我們可以努力完善選舉制度。比如，只要候選人贏得了很高的支持率，只要努力做到了足夠的公開性和合法的程序，就有可能當選。如果有很多人積極參與選舉，就有可能促成選舉程序規范化和人大代表政治素質的提高。

同樣，在法治的旗幟下，我們可以逐步實踐法律賦予人大的職權。

社會變革就是這樣一點一滴積累起來的，政治文明、民主法治需要我們每一個人實實在在的努力。也許這個過程很漫長，但總要有人積極行動起來，并且努力抓住一切可能的機會參與并推動選舉規范化和人大制度的變革。不管怎樣，人大是一條憲法鋪下的通往政治文明的道路，需要我們認真對待，認真研究，更需要我們積極行動。