如何化解經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的“常見病”

關(guān)于長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)與長興科林電子有限公司糾紛及解決始末的調(diào)研報(bào)告

編者按： 2004年7月—9月初， “中國經(jīng)濟(jì)效益縱深行”活動(dòng)秘書處和科技智囊雜志社組成調(diào)研組，對(duì)長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)與長興科林電子有限公司糾紛進(jìn)行了深入細(xì)致的調(diào)研，并通過調(diào)解，使雙方的糾紛得到化解，在此基礎(chǔ)上，撰寫出《經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的“常見病”診斷——關(guān)于長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)與長興科林電子有限公司糾紛及解決始末的調(diào)研報(bào)告》，國家發(fā)改委紀(jì)檢組組長、“中國經(jīng)濟(jì)效益縱深行”組委會(huì)副主任彭森同志對(duì)該報(bào)告作出重要批示：“依法治國、依法行政是開發(fā)區(qū)建設(shè)中必須遵循的原則，縱深行秘書處和科技智囊在這方面的工作是有重要意義的”。發(fā)生糾紛的雙方分別致函“中國經(jīng)濟(jì)效益縱深行”組委會(huì)和科技智囊雜志社，表示對(duì)組委會(huì)和雜志社所做調(diào)解工作的感謝和對(duì)調(diào)研報(bào)告的認(rèn)可。

在全國眾多的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)中，有一種“常見病”：一些開始被開發(fā)區(qū)以優(yōu)惠土地政策及其他方面優(yōu)惠條件吸引進(jìn)來的企業(yè)，又因各種復(fù)雜因素而與開發(fā)區(qū)發(fā)生糾紛，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)又將其使用的土地轉(zhuǎn)給其他企業(yè)，最終導(dǎo)致其退出開發(fā)區(qū)。浙江省長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)與長興科林電子有限公司發(fā)生的糾紛，也屬此例。

2004年6月，“中國經(jīng)濟(jì)效益縱深行”活動(dòng)秘書處和科技智囊雜志社根據(jù)有關(guān)負(fù)責(zé)同志的指示精神，開始對(duì)這一案例進(jìn)行調(diào)研；2004年7月，“中國經(jīng)濟(jì)效益縱深行”活動(dòng)秘書處與科技智囊雜志社組成聯(lián)合調(diào)查組，在長興縣進(jìn)行了歷時(shí)3天的調(diào)查，前后采訪17人次，集中聽取了政府和企業(yè)方面的意見。中共長興縣委和長興縣人民政府對(duì)此十分重視，委派縣委副書記葉白云專程到北京，與“中國經(jīng)濟(jì)效益縱深行”活動(dòng)秘書處和科技智囊雜志社負(fù)責(zé)同志交換意見。隨后，葉白云同志回到長興，以對(duì)公共服務(wù)高度負(fù)責(zé)的精神，與開發(fā)區(qū)管委會(huì)并企業(yè)交換意見，達(dá)成了雙方都能接受的解決問題的方法，并在近日內(nèi)予以落實(shí)。分析和解剖長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與長興科林電子有限公司的糾紛及解決始末，對(duì)于全國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在規(guī)范中求發(fā)展，在提高公共服務(wù)質(zhì)量中求發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)與長興科林電子有限公司的糾紛原委

長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)成立于1992年，1994年經(jīng)浙江省人民政府批準(zhǔn)為省級(jí)開發(fā)區(qū)。2001年和2003年在省級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)綜合指標(biāo)考核中分別名列第五名和第九名，是浙江省“十強(qiáng)”省級(jí)開發(fā)區(qū)之一。

2002年11月，長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)與深圳萊特麗實(shí)業(yè)公司簽署《征（使）用土地協(xié)議書》。整個(gè)協(xié)議近千字，十分簡約。其中僅就深圳萊特麗實(shí)業(yè)公司以110萬元的價(jià)格獲得開發(fā)區(qū)65畝的土地使用權(quán)，并預(yù)付20%（即26萬元）作為定金，做了文字規(guī)定。

應(yīng)當(dāng)指出的是，長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)與深圳萊特麗實(shí)業(yè)公司所簽的這個(gè)協(xié)議是極不規(guī)范的：

我們都知道，開發(fā)區(qū)的土地使用或運(yùn)用，首先應(yīng)當(dāng)立項(xiàng)。在整個(gè)協(xié)議書中，我們未看到任何立項(xiàng)的痕跡，只標(biāo)明了開發(fā)區(qū)管委會(huì)允許深圳萊特麗實(shí)業(yè)公司征用或使用的土地“性質(zhì)為工業(yè)用地”。這明顯有著為了招商引資而缺乏對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)致審核和長遠(yuǎn)規(guī)劃的草率痕跡；

我們也同樣知道，在開發(fā)區(qū)的行政事務(wù)中，土地的征用或使用是核心問題。而任何一個(gè)地方的土地使用或征用，特別是土地使用權(quán)的出讓，都應(yīng)該由國土部門負(fù)責(zé)。而在這份協(xié)議中，一方面，由開發(fā)區(qū)管委會(huì)允許企業(yè)使用了65畝土地，事實(shí)上，在簽訂協(xié)議后也允許企業(yè)實(shí)際上使用；另一方面，又強(qiáng)調(diào)此協(xié)議需經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)方可撥出土地。這實(shí)際上是在堅(jiān)持土地使用權(quán)出讓需經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)的前提下，為招商引資，對(duì)土地的使用采取了一種“靈活性”政策。長興縣土地管理部門也告訴我們，這是當(dāng)?shù)刈孕兄贫ǖ牟⒔?jīng)國土管理部門同意的一種方式。但這種方式畢竟是不規(guī)范的。在這一協(xié)議簽訂后不久，長興縣就廢除了這種做法。但卻沒有及時(shí)對(duì)這一協(xié)議作出合乎法律的協(xié)商與調(diào)整，這是令人遺憾的。同時(shí)要指出的是，在此協(xié)議中，為企業(yè)使用土地而收取26萬元人民幣的定金，這種收費(fèi)方式也是不規(guī)范的；

在這份協(xié)議中，與長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)發(fā)生糾紛的對(duì)立面，長興科林電子有限公司尚未產(chǎn)生，它是日后由深圳萊特麗實(shí)業(yè)公司專門成立的。而在這個(gè)協(xié)議中，對(duì)此并未作出規(guī)定；

在這個(gè)協(xié)議中，沒有任何雙方責(zé)權(quán)利的規(guī)定，更不存在相應(yīng)的制約措施。長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)方面自己也承認(rèn)，這一協(xié)議缺乏明確的界定，例如，沒有界定在什么樣的條件下開發(fā)區(qū)可以收回土地。這正是以后雙方糾紛中的一個(gè)爭論焦點(diǎn)。

正是這個(gè)極不規(guī)范的協(xié)議，為雙方日后的糾紛埋下了禍端。

雙方圍繞糾紛進(jìn)行的指責(zé)

企業(yè)圍繞此糾紛對(duì)開發(fā)區(qū)的指責(zé)是，開發(fā)區(qū)違約，私自收回土地。應(yīng)當(dāng)指出的是，企業(yè)的這種指責(zé)有站不住腳的成分：長興科林電子有限公司作為使用土地的主體，注冊(cè)資金沒有到位，確實(shí)喪失了企業(yè)的實(shí)體資格。開發(fā)區(qū)出面管理有其合理的成分；

2003年3月份以來，浙江省、湖州市、長興縣下發(fā)了《進(jìn)一步治理整頓土地市場秩序工作的通知》，這項(xiàng)工作以規(guī)范土地市場為主，清理整頓土地違法使用和非法交易。對(duì)長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)中不符合新出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，開發(fā)區(qū)的辦法為：一是將項(xiàng)目所使用的土地全部收回；二是對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)狀進(jìn)行核實(shí)，投資不足部分由企業(yè)向開發(fā)區(qū)提出具體解決方案，如不能補(bǔ)足，便將土地部分收回。開發(fā)區(qū)對(duì)科林電子公司被告的就是收回的辦法。

開發(fā)區(qū)圍繞此糾紛對(duì)企業(yè)的指責(zé)是，企業(yè)沒有提供足額的注冊(cè)資金，已經(jīng)喪失了實(shí)體資格，原來的協(xié)議已失去效用，開發(fā)區(qū)有權(quán)收回土地。開發(fā)區(qū)的這種指責(zé)也有站不住腳的成分：首先，當(dāng)年簽約的雙方是深圳萊特麗實(shí)業(yè)公司和長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)，協(xié)議中并未規(guī)定成立長興科林電子有限公司。開發(fā)區(qū)將長興科林電子有限公司的實(shí)體不存在作為協(xié)議已失去效用的理由是沒有法理根據(jù)的；同時(shí)，開發(fā)區(qū)作為引進(jìn)企業(yè)的一方，在引進(jìn)時(shí)對(duì)等談判；在封殺時(shí)，事先未做商量說明，直接予以下令，這種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的方式是值得商榷的。

應(yīng)當(dāng)特別指出的是，黨的十六大以來，中央突出強(qiáng)調(diào)了依法治國的神圣性。國務(wù)院多次重申，政府要在法律的范圍內(nèi)行政，即依法行政。最近，國務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格遵循《行政許可法》。以黨中央、國務(wù)院的上述精神作為標(biāo)準(zhǔn)，不能不指出，長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)對(duì)長興科林電子有限公司的處理存在著法律上的缺憾。

綜上所述，我們感到，雙方在其糾紛中，都存在著缺乏法律意識(shí)的一面，存在著執(zhí)行法律的缺憾。

雙方圍繞糾紛各自進(jìn)行的辯護(hù)

企業(yè)告訴我們，在開發(fā)區(qū)希望他們投資時(shí)，甜言蜜語說了很多，許諾也許了很多。在開發(fā)區(qū)管委會(huì)主任換屆后，新的一任管委會(huì)主任成心整治他們，不但不承認(rèn)前一屆管委會(huì)的協(xié)議，而且在企業(yè)想解決問題時(shí)，根本無法找到他們的人。因此，他們對(duì)開發(fā)區(qū)喪失了信心。企業(yè)注冊(cè)資金未到位，一方面，是由于認(rèn)識(shí)到長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)代替土地管理部門簽署土地征用協(xié)議是不規(guī)范的；另一方面，這是對(duì)開發(fā)區(qū)缺乏信心的表現(xiàn)。

開發(fā)區(qū)告訴我們，長興科林電子有限公司的法人代表田乃華是長興本地人，開發(fā)區(qū)認(rèn)為他應(yīng)該對(duì)振興本地經(jīng)濟(jì)有熱情和親情。但他注了一筆資金后，就很少露面，把企業(yè)的事情都交給了一個(gè)女孩子去負(fù)責(zé)。本身對(duì)開發(fā)區(qū)的事務(wù)缺乏熱情和責(zé)任心。因此，雙方的關(guān)系以后出現(xiàn)了疏離。在開發(fā)區(qū)根據(jù)省里規(guī)定，為規(guī)范開發(fā)區(qū)建設(shè)對(duì)科林公司進(jìn)行處理時(shí)，這種矛盾得到了爆發(fā)。以田乃華為法人代表的企業(yè)只看到自己的利益，沒有看到他們給開發(fā)區(qū)造成的損失。

在雙方的辯護(hù)中，實(shí)質(zhì)都涉及到了互相之間的人際關(guān)系和信任度問題。在調(diào)研中，開發(fā)區(qū)方面和科林公司在介紹情況時(shí)都說過，當(dāng)初雙方合作有很多人際關(guān)系的感情因素，如老鄉(xiāng)、互相對(duì)脾氣等等在起作用，導(dǎo)致雙方合作中的許多具體環(huán)節(jié)，都根據(jù)雙方的口頭商量來制定解決問題的原則。這樣，天長日久，很多事情的原由不易辯清，雙方發(fā)生糾紛后就更難以說清楚。

我們認(rèn)為，從雙方的辯護(hù)中恰恰可以看到，在處理雙方的關(guān)系中，雙方都缺少法制的理念，缺少規(guī)范性的制度。感情和信任只有在法律和法規(guī)的基礎(chǔ)上，才有著持久的生命力。而糾紛的雙方，在合作的初期，恰恰沒有看到這一點(diǎn)，所以為雙方的關(guān)系形成了后患。

我們對(duì)雙方糾紛的梳理

我們認(rèn)為，在起源上，雙方糾紛來自于雙方簽訂的不規(guī)范協(xié)議。之所以會(huì)簽訂這樣一個(gè)不規(guī)范的協(xié)議，實(shí)質(zhì)在于協(xié)議雙方都有短期行為的因素。作為開發(fā)區(qū)，急于在招商引資上取得政績；作為企業(yè)，急于將享有優(yōu)惠政策的土地占據(jù)下來，雙方都缺少長遠(yuǎn)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)；特別要指出的是，在協(xié)議簽訂后，長興科林電子有限公司以外資企業(yè)資格注冊(cè)，實(shí)質(zhì)其是內(nèi)資企業(yè)。對(duì)這一問題，有意思的是，開發(fā)區(qū)和企業(yè)都不愿提及，似乎是雙方共同的一個(gè)隱私， 這也是開發(fā)區(qū)建設(shè)中今后需要規(guī)范的重要方面。

我們認(rèn)為，在過程中，雙方糾紛的擴(kuò)大和激化來自于雙方都沒有全面完整地樹立法律意識(shí)，在法律的范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)，解決問題，而是各執(zhí)一端，僵持不下。同時(shí)，雙方作為矛盾的對(duì)立面，未能夠奉行我國的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化所提倡的“和為貴”和“求同存異”，也未能奉行我們黨提倡的處理人民內(nèi)部矛盾的方法——“各自多做自我批評(píng)”。不能不指出的是，雙方糾紛的擴(kuò)大和激化，反映出我國社會(huì)法律意識(shí)的淡薄，反映出在社會(huì)風(fēng)氣上優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的淡出。

我們認(rèn)為，就性質(zhì)而言，雙方發(fā)生的爭端，屬民事糾紛。此類事件，在全國開發(fā)區(qū)內(nèi)很普遍，很多見。只要本著依法辦事的原則，分清原委，雙方加以協(xié)調(diào)，本著“和為貴”的精神，各自作出妥協(xié)，完全可以解決問題。在這方面，開發(fā)區(qū)的政府管理部門首先應(yīng)當(dāng)樹立服務(wù)的理念，首先拿出高姿態(tài)，這是解決此類民事糾紛的關(guān)鍵所在。

從中引出的深層次借鑒

經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的運(yùn)作和經(jīng)營，一定要依據(jù)科學(xué)的發(fā)展觀，根據(jù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的原則，進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃，切忌搞短期行為，切忌在招商引資中草率行事。否則，一定會(huì)給開發(fā)區(qū)的中長期操作帶來后患。在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建設(shè)中，招商引資的數(shù)額是實(shí)際的政績，因此在招商引資中，尤其容易出現(xiàn)以“靈活性”名義下的短期行為和草率行事。這是全國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)都要力戒的“常見病”的根源。經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)應(yīng)將招商引資的重點(diǎn)放在完善投資環(huán)境上，而完善投資環(huán)境，一定要有長遠(yuǎn)觀點(diǎn)，要搞系統(tǒng)建設(shè)。

經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的運(yùn)作和經(jīng)營，必須完善制度建設(shè)，開發(fā)區(qū)和企業(yè)都應(yīng)該依法辦事，在法律范圍內(nèi)解決問題。只有依法建立健全有效的，具有可操作性和可監(jiān)督性的制度和規(guī)范，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的常見病癥才能得到遏制和根除。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的常見病多發(fā)，與經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)制度和管理上的混亂粗放有著根本聯(lián)系，特別是與開發(fā)區(qū)在項(xiàng)目審批權(quán)限上的隨意性和無序性有著根本的聯(lián)系；因此，對(duì)開發(fā)區(qū)的治理整頓，不僅要治標(biāo)，更要治本。這個(gè)本，就是制度建設(shè)。

經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的運(yùn)作和經(jīng)營要樹立依法行政和搞好公共服務(wù)的理念。開發(fā)區(qū)的政府管理部門首先要有守法的理念，根據(jù)法律進(jìn)行政府本身的自律。同時(shí)，開發(fā)區(qū)要本著管理就是服務(wù)的準(zhǔn)則，規(guī)范地為企業(yè)提供持續(xù)性的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。這是經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)今后發(fā)展的方向，也是解決經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)常見病癥的關(guān)鍵。如果經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的政府管理部門始終對(duì)企業(yè)抱著統(tǒng)治的理念而不是服務(wù)的理念，那么，經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的常見病癥必然會(huì)多發(fā)。只有經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的政府管理部門公共服務(wù)搞得好，才能帶來經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)的豐碩成果。

雙方糾紛過程

根據(jù)雙方協(xié)議，2003年3月13日，深圳萊特麗實(shí)業(yè)公司成立了長興科林電子有限公司，負(fù)責(zé)長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)65畝土地的開發(fā)建設(shè)。企業(yè)類型為外商獨(dú)資企業(yè)，注冊(cè)資本為380萬美元。按照外資企業(yè)的相關(guān)管理規(guī)定，長興科林電子有限公司應(yīng)在2003年6月12日將注冊(cè)資本金的15%（即57萬美元）打入企業(yè)賬戶。但事實(shí)上，注冊(cè)資金并未如期到位。

2003年8月，長興科林電子有限公司開始在長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)劃定的65畝土地上進(jìn)行平整、填土、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作。

2003年11月28日，長興縣外貿(mào)局發(fā)文宣布，由于長興科林電子有限公司出資未到位，《外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書》及營業(yè)執(zhí)照失效。恰好在同一天，長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)向長興科林電子有限公司法人代表田乃華發(fā)送了函件，宣布對(duì)原有項(xiàng)目用地另作安排，對(duì)已交付的26萬元全額退還。

自那時(shí)起，雙方產(chǎn)生糾紛和爭端，久拖不決。

2004年4月，長興科林電子有限公司所雇傭的施工隊(duì)同進(jìn)場的新業(yè)主發(fā)生沖突，嚴(yán)重時(shí)導(dǎo)致報(bào)警。之后，長興科林電子有限公司對(duì)所受損失向長興經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)提出補(bǔ)償和賠償請(qǐng)求，雙方及第三方施工隊(duì)就補(bǔ)償39萬元達(dá)成口頭協(xié)議，但由于開發(fā)區(qū)認(rèn)為不存在賠償問題，雙方的糾紛一直延續(xù)到今年的8月5日前。