電信改革遭遇三大險阻

十年電信改革在取得累累碩果的同時也逐漸剝開了電信產業“肌體”深處的傷痕：價格大戰、互聯障礙、數字鴻溝、違規建設、技術分歧、異質替代等問題層出不窮。產生這些問題是產業發展自然階段的正常現象、還是電信改革所產生的負面效應？

許多資深的電信業界人士在理論與實踐、市場與技術、管制與競爭等不同領域展開了激烈的辯論，至今仍勝負難分、真理未明。我認為從當前電信產業和電信市場的現狀來看，中國的電信改革正在遭遇“三大險阻”，如果能夠順利逾越，中國電信業的未來前程可能是一片坦途。

險阻之一：經濟增長與社會責任能否有機結合

信息產業部制定頒布的《中國信息產業“十五”計劃綱要》對我國信息產業在國民經濟和社會發展中的地位和作用給出了清晰的回答：基礎性產業、戰略性產業和先導性產業。在這樣的產業屬性中，電信業對經濟增長（GDP）的貢獻被突出強調，以電信業務收入占GDP的比重為主要內容的直接貢獻率指標受到空前的重視。近幾年，該指標一直處于上升階段，2003年底已經超過3%，但增長率下滑的趨勢卻也開始顯現。政府部門和國有電信公司對上述現象的憂慮越來越嚴重，紛紛挖掘市場需求增長放緩的各種原因，力圖采取對策扭轉這一趨勢，但實踐效果卻并不理想。

增長率下滑真的那么可怕嗎？回答是否定的。經濟學理論和各國的實踐經驗告訴我們，產業發展速度的階段性變化一般意味著產業生命周期的變化以及市場的結構性調整中可能孕育著新的發展動力。從電信業的現狀來看，2003年全行業13.9%的增長率仍然是國民經濟增長速度的2倍左右，雖然仍然處于高速的發展階段，但相對于3至5年前3倍的增長速度已經顯著下降。從這點上，可以看出電信產業進入了轉折性的發展階段。

一個產業的增長、發展必然依賴于宏觀經濟環境的變化，在成長初期和短缺階段可以維持高速增長，而在成熟期和供求平衡的階段，速度當然會下滑。電信產業的發展也驗證了這一規律，稍有不同的是，由于中國社會的二元經濟特性，區域市場的發育程度差異巨大，所以我們仍然能夠看到中西部地區電信市場的快速擴張。

電信業可以通過自身的發展來直接促進經濟增長，但它作用的空間十分巨大，并不局限于對物質財富生產的貢獻。由于它的基礎性和戰略性地位，它能夠借助通訊技術和電信業務，發揮對傳統產業的滲透影響作用，促進產業結構升級和傳統產業現代化，促進公民素質和知識技能的提高并改變社會就業狀況，從而發揮出具有更大潛力的間接貢獻。

簡言之，電信產業作為基礎性產業和戰略性產業，應當承擔起相應的社會責任。其責任可以分解為如下三個方面：（1）合理利用全社會的各類資源；（2）優化產業結構和就業結構；（3）促進經濟社會轉型。

電信改革進展到今天，產業在經濟增長方面的貢獻日益突出，而自身對社會責任的承擔卻不夠鮮明。主要體現在以下方面：盲目重復建設和惡性競爭導致資源利用率下降；電信基礎設施和基礎電信業務在國民經濟和社會信息化領域的作用不夠突出；電信市場的區域差異明顯，擴大和加劇了數字鴻溝和經濟鴻溝；作為資金技術密集行業，在對傳統就業產生“擠出效應”的同時未能充分利用信息通訊技術增強公民素質和就業能力；在電子商務、電子政務、遠程教育和醫療等領域未能充分發揮先導產業的作用。

導致上述問題的原因與電信改革的目標有關，是優先塑造以經濟效益為中心、突出價值創造能力的電信產業，還是重點打造兼顧經濟社會效益、同時具備可持續發展能力的電信產業？不同的抉擇決定了今后的不同走向。

在討論電信業發展前景和改革方向的問題時，一直存在一個困擾理論界和實踐界的重大問題，即電信業的發展速度是否應當超前和超前多少。在上世紀90年代中期我國電信業引入競爭力量以前，供給短缺的現象十分突出，但是這個問題并沒有引起關注。進入21世紀，國內電信市場開始進入“總量相對過剩”和“結構短缺并存”的新階段，問題開始突出并引發了廣泛的爭議。我以為，分歧的實質就在于電信產業的經濟增長和社會責任的優先選擇。如果突出經濟增長，那么應當維持超前的發展速度；如果強調社會責任，那么可以接受平穩的增長速度和較高的社會貢獻。

電信改革下一步必須回答的問題之一就是，如何將電信業的經濟增長和社會責任有機結合起來，以推進電信產業的可持續發展。我認為，比較理想的選擇是，避免重復建設以降低資源耗費，優化市場競爭以提高產出效益，加速普及滲透以促進社會轉型。

險阻之二：市場引導與政府調控能否有效統一

電信市場的發展動力是什么？這是一個看似簡單實際復雜的問題，復雜之處在于電信業所特有的市場競爭結構。

電信業具有網絡經濟的主要特征，即規模經濟、外部性和成本遞減收益遞增的規律。這種特性決定了在任何產權制度下，電信業都不是自由進入、充分競爭的行業，而是一個受到嚴格管制的可競爭行業。在這一行業中，存在著事實上的市場主導力量，供給方相對有限，需求方數量巨大而且十分分散，缺乏集體談判和議價能力，政府部門（管制機構）作為第三方力量，或明或暗、或隱或現地發揮調控作用，以彌補市場競爭和供求機制的不足。

從各國經驗來看，政府在電信市場中發揮作用的主要方式是選擇性干預，即在市場缺陷明顯的領域直接介入，采取審批、規定、分配、強制、處罰等具體行政手段來調控電信業務市場的需求和供給，形成相對均衡的供求格局。這些市場失靈的領域主要包括：市場準入與退出、電信資源分配、網絡互聯互通、電信普遍服務、電信業務資費、電信技術標準、服務質量要求等，上述領域的具體政策規定是當今世界各國普遍實施的電信管制政策的主要內容。

恰如市場機制存在失靈，政府調控也并非萬能。西方著名的新古典經濟學流派雖然贊同政府這只“看得見的手”對經濟社會發揮有益的調控作用，但同時指出，政府干預存在嚴重的“效率陷阱”，即可能出現嚴重扭曲市場機制、影響市場均衡從而損害經濟增長效率的可能性。導致這一現象的原因包括信息的非對稱性、利益集團的干擾、職能失位（越位、錯位、缺位）、力度不當（不足或者過分）等。這種理論運用到電信產業領域，出現了不同的理論流派，包括自由競爭下的管制放任理論（取消管制）、可競爭環境下的適度管制理論以及壟斷競爭下的嚴格管制理論。每一種理論流派均有它自身可應用的環境要求，世界各國政府部門并非依據了統一的理論體系，但各國仍然逐步走向統一。比如在市場競爭環境和產業發展階段類似的美國和歐盟市場，美國正在由管制放任走向適度管制，歐盟則由成員國的嚴格管制轉向歐盟統一市場的適度管制。（未完待續）