制度反腐

斯　人

近年來，大量腐敗案件被曝光，而且從某一個具體的官員腐敗逐漸過渡到一種群體性的官場腐敗，出現了像交通系統那樣的鏈狀腐敗“串案”以及組織系統的網狀腐敗“窩案”。

對此，中共中央黨校政法部政治學教研室主任劉春濤教授不久前在接受記者采訪時，有過這樣一個基本判斷：當腐敗由個體變成群體，由局部向大范圍蔓延，由點向面擴展的時候，暴露出的是我們體制的核心性缺陷和弊端。

我贊成劉教授的這個判斷。

從運動反腐、權力反腐轉向制度反腐

據《中國紀檢監察報》報道，9月9日、10日，中央書記處書記、中央紀委副書記何勇在中央紀委監察部召開的建立健全懲治和預防腐敗體系座談會上強調，建立健全懲治和預防腐敗體系，是加強黨的執政能力建設的重要內容，要深刻認識和把握建立健全懲治和預防腐敗體系在黨的建設新的偉大工程中的地位和作用，立足全黨起草好《關于建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系的實施意見》，

無疑，半個多世紀以來，我們執政黨進行的反腐實踐和經驗表明，我們已經從運動反腐、權力反腐轉向制度反腐。這一帶有“根本性”的轉變，就是懲治和預防腐敗體系的提出和建立，同時，集中體現了鄧小平理論和“三個代表”重要思想中關于制度反腐、制度監督、制度建黨的核心理念。

早在1980年8月18日，我們黨執政第31年。鄧小平在中央政治局擴大會議有過一個著名的報告《黨和國家領導制度改革》，他說，“最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查”，他又說，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”。這是關于加強黨內監督和制度建設的第二個“最重要”論斷。

此前，我們可以追溯到黨執政13年時，即1962年，小平同志在擴大的中央工作會議上的講話，曾作出過關于加強黨內監督的第一個“最重要”的論斷，即“對領導人最重要的監督來自黨委會本身”。

顯然，當小平同志提出第一個“最重要”的論斷時，其監督思想還停留在強調“同體監督”層面。當提出第二個“最重要”的論斷時，即1980年，已經強調要依靠“專門的機構進行鐵面無私的監督檢查”，體現了“異體監督”思想的形成，也開了制度監督的先河。

長期以來，我們認為教育是根本，但是，這其實違背了小平同志的本義。

小平同志曾指出，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”。懲治和預防腐敗體系中，制度應該是“皮”，教育則是制度這一載體上的“毛”，“皮之不存，毛將焉附？”過去，我們以戰爭或運動作為載體，進行了很多教育，收到應有的成效。當戰爭遠去，運動不再時，我們缺乏新載體的思想作風教育雖然也搞了不少，包括準則教育、黨章教育、黨性黨風黨紀教育等，但收效卻不大。實踐證明，教育確有先導之功，但是，我們必須以制度作為新的載體，教育才能收到應有的效果。

同時，監督也是關鍵環節，沒有監督，就易發生對權力的亂用、濫用；但監督同樣要以制度作為載體，這才是到位、有力的監督，監督必須依托制度的剛性，才能收到應有的監督效果。監督需要從制度安排上加強對權力制約。目前發現的不少案件都暴露出對“一把手”的權力缺乏制約的問題。所以我們需要科學的制度安排，來對權力進行科學分解、合理配置以保證其正確運行。

懲治和預防腐敗體系的建立，肯定會有利于推動發展黨內民主的一系列程序和實體規定的制定、頒發和實施；有利于強化黨內監督，明確紀檢監察機關的地位、職責、任務，明確黨內權力機關、執行機關的權力架構和任務職能的合理配置；也會有利于加強專門機關的異體監督。該體系的建立，還會推動全黨教育的深入。在教育的目的、方式、對象、重點等方面，都會隨著體系的建立和健全，不斷推進。同時也將有利于突出以領導干部為重點，促進教育者必須先受教育。

依法治國，不能脫離我國幾千年重人治而輕法治的歷史。從人治向法治過渡，需要一個較長的時期，這是一個循序漸進的過程，必須予以清醒的認識。如果不抓住時機，及時出臺政策條款、規章制度，我們就會坐失良機。只有通過不斷的制度改革、制度創新和制度建設，我們才有可能將黨的政策逐步上升為國家的法律。

建立懲治腐敗和預防體系

懲治和預防腐敗體系的最大特點是懲防并舉，注意預防；其設想是把反腐敗寓于各項制度改革和重要政策創新的措施之中。從這個意義上來講，逐步將以懲處為主、以治標為主的反腐敗斗爭，轉到以預防為主、以治本為主上來。實現這一轉變，我們也才能真正實現從權力監督向制度監督、從權力反腐向制度反腐的轉變，沒有這一帶有“根本性”的轉變，腐敗與反腐敗斗爭的“相持期”還會拉長，不可能與腐敗進行戰略大決戰。

黨的十六大報告中提出：“一定要把思想建設、組織建設和作風建設有機結合起來，把制度建設貫穿其中，既立足于做好經常性工作，又抓緊解決存在的突出問題。”這是“制度建設”第一次與過去強調的“三大建設”，相提并論于黨的全國代表大會的政治報告中。

2003年2月，胡錦濤總書記在中央紀委第二次全會中強調指出，“要進一步發展黨內民主，加強對領導干部行使權力的制約和監督。要按照十六大提出的建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制的要求，大力加強權力監督制度的機制建設。”

吳官正同志擔任中央紀委書記后，在過去反腐敗的三項工作格局（廉潔自律、查辦大案要案、糾正不正之風）和兩道防線（思想道德防線、黨紀國法防線）的基礎上，一直在不斷思考制度反腐的問題。多次強調要把制度建設貫穿于反腐倡廉工作的各個環節，體現到各個方面。

2003年10月，黨的十六屆三中全會集近年來各地制度反腐、制度監督之大成，以“三個代表"重要思想為指導，明確提出“建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和防腐敗體系"。建立健全懲治和預防腐敗的體系，對于到2010年建立比較完善的社會主義市場經濟體制，形成中國特色社會主義法律體系來說，是一個重要的保障措施和基礎性工作。而最近召開的十六屆四中全會，把研究加強黨的執政能力建設問題為主題并作出決定，是有其深刻背景意義的。黨越是長期執政，拒腐防變的任務越是艱巨，這幾乎是政黨政治國家的一條規律。

今年2月公布的黨內監督條例，也充分體現了我們黨在制度反腐、制度監督等建設方面的積極探索。中央在實踐中深刻意識到，黨內監督和反腐敗都不能停留于過去的模式。不能因領導人的改變而改變，因領導人的注意力轉移而轉移。而應逐步向相對穩定的制度監督轉移。從這個意義上講，懲治和預防腐敗體系的建立，秉承了鄧小平同志制度監督和制度反腐的思想。

懲治和預防腐敗體系的建立，是將反腐敗作為系統工程的具體化，而不是簡單地“頭痛醫頭，腳痛醫腳”；不是靠單純加大斗爭力度和加重懲處烈度來遏制腐敗，而是立足于全局、整體，從更高的角度和更深的層次來解決腐敗滋生蔓延的問題。與這個體系相關，包括干部人事制度改革、黨內民主制度、黨內監督制度、政治文明建設等制度建設都會體現這些核心理念。到那時，我們也才能真正實現從權力監督向制度監督、從權力反腐向制度反腐的轉變，這也才有可能與腐敗進行戰略大決戰。

從政務公開到新聞輿論監督

中共十三大上，政務公開成為一條重要精神。80年代末90年代初，時局對穩定的強調，使人們緘口不提公開。同時，研究前蘇聯瓦解的人士稱，戈爾巴喬夫關于新聞的公開性原則，是引爆前蘇聯社會主義大廈的導火線。于是，公開性原則成為中國社會轉型過程中人們開始回避的所謂敏感話題。但是，“公開”這個字眼，從此已深入人心。20世紀90年代以后，檢務公開、廠務公開、村務公開等等，與公開有關的話題重新被大家掛在口邊。來自基層的零星經驗，開始逐漸向上層涌動。

而新一屆中央和政府跟進了政務公開這一世界潮流，并在“非典”這樣的公共衛生事件中切身體會到公開的重要性。因此，有學者認為，一定程度上，是“非典”這把“火”將普通民眾對政務公開的熱情燒至沸點。

清華大學數位MPA學員集體發表研究文章稱：“輿論監督之快速、公開、廣泛是其他監督手段不可比擬、難以替代的。從全球看，凡是法制化程度比較高，政治較清廉的國家，都十分重視新聞輿論監督在反腐敗斗爭中的獨特作用。”

時下，雖沒有讓輿論機構深入介入反腐敗的明顯跡象，但少數地方“腐敗新聞少報道或者不報道”的思維習慣，已被眾多事實所融化。有輿論稱，一場由媒體介入的輿論反腐風暴，正吹得空前猛烈。2004年7月10日，廣東《21世紀經濟報道》搶先兩天面世，并以頭版顯著位置，曝光了原中共江蘇省委組織部長徐國建被“雙規”的新聞。次日，北京《新京報》以更為詳實的細節，披露了徐國建的“腐敗關系網”。可以說，敢于獨立調查報道“徐案”，并將“曝光時限”提前，正是看準了新的中央領導集體反腐敗的決心，以及日益開明的良好政治態勢。

可以看出，讓輿論監督在反腐敗中彰顯力量，既與變權力反腐為制度反腐的方向相一致，又能使公開、公正成為高層力推政治文明的重要標志。

就在本文行將結束時，又有報道說，在剛剛閉幕的第十七屆國際刑法學大會上通過了《國際經濟交往中的腐敗及相關犯罪會議的決議》，這是應該引起我們注意的，因為該決議是繼《聯合國反腐敗公約》后又一重要國際文件，將對各國打擊腐敗犯罪起到示范和指導作用。

盡管我國在反腐敗斗爭中已經取得了較大的成果，但對比發達國家的反腐敗立法，審視我國現行法律與國際公約的差異，我們應該看到差距的存在。比如在刑事立法上，至今尚未把腐敗犯罪視為洗錢罪的上游犯罪；缺少《國際刑事司法協助法》；對經濟罪犯的引渡仍停留在個案合作階段；獨立的財產沒收制度缺位。即使在觀念層面，在未來國際合作開展打擊腐敗犯罪的過程中，群眾是否能接受“死刑不引渡”的國際慣例，執法人員能否認同與其他國家的收益分享，都是一個需要不斷吸取經驗和摸索實驗的過程。從這個角度看，《國際經濟交往中的腐敗及相關犯罪會議的決議》雖然沒有向我們提供解決問題的答案，但它畢竟給了我們再次審視自身的契機，從而更好地構建制度、動員力量，吹響向腐敗犯罪挑戰的號角。