淺論國(guó)有資產(chǎn)流失的成因與對(duì)策

郭　琛

國(guó)企改革是一場(chǎng)廣泛而深刻的變革，當(dāng)前仍處于攻堅(jiān)破難階段，面臨著許多突出的矛盾和問(wèn)題。國(guó)有資產(chǎn)的大量流失便是國(guó)企改革過(guò)程中凸顯的一個(gè)“黑洞”。近年來(lái)，從上到下都在探尋治理國(guó)資流失的良策。

一、國(guó)有資本流失的主要成因

1、國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清，是國(guó)有資本流失的制度根源。國(guó)有資本，實(shí)為全民所有，其真正的所有權(quán)主體應(yīng)為一國(guó)范圍內(nèi)的全體國(guó)民。但是，正如全體國(guó)民不可能親自共同參與對(duì)其共同所有資產(chǎn)的使用和決策一樣，被視為全體國(guó)民的代理人的國(guó)家，由于其自身也是一個(gè)虛幻的共同體，因此同樣，也不可能親自參與國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)決策。國(guó)家只能將受托代理經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本的事務(wù)再次委托給自已的政府或議會(huì)。當(dāng)然這種委托代理并未終止，而是被再次委托給由政府或議會(huì)設(shè)立的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的這種典型的多層代理制不僅代理層次多，鏈條長(zhǎng)，而且由于事實(shí)上不可能由全體國(guó)民來(lái)履行委托行為，所以沒(méi)有人格化、具體化的初始委托人。層層代理的最終結(jié)果是，誰(shuí)也不對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的最終盈虧負(fù)責(zé)。這就是人們總是聽(tīng)到國(guó)有資本的流失，卻沒(méi)有誰(shuí)聽(tīng)到過(guò)私有財(cái)產(chǎn)的流失的原因所在。于是，國(guó)有資本借著當(dāng)前國(guó)有資本戰(zhàn)略退出之際，便大量有形、無(wú)形地流失。

2、地方政府和中央政府的博弈，是國(guó)有資本流失的經(jīng)濟(jì)根源。由于國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)主體虛擬，因此國(guó)家必須找出相應(yīng)的代理人。于是國(guó)有資本的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)及處置權(quán)，就往往會(huì)被分割為若干具有不同利益背景的權(quán)利主體。具體說(shuō)，有關(guān)國(guó)有資本監(jiān)管及運(yùn)營(yíng)，就牽涉到終極所有者(國(guó)家)、管理者(中央政府和各級(jí)地方政府)、出資者(國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu))以及經(jīng)營(yíng)者(占有者)、員工(企業(yè)雇員)，這多個(gè)主體之間存在著一系列復(fù)雜的多方博弈。如果這些利益主體有著共同的利益訴求和完備的制衡機(jī)制，那么國(guó)資流失的問(wèn)題也就比較好處理。但實(shí)踐中，國(guó)有資本各權(quán)利主體的利益訴求存在極大差異，而各主體之間又缺乏有效的制衡機(jī)制，從而信息不對(duì)稱(chēng)、內(nèi)部人控制以及官僚政治等諸多因素便導(dǎo)致了國(guó)有資本流轉(zhuǎn)的變異。

3、法律制度的不健全、不完善是國(guó)有資產(chǎn)流失的法律根源。到目前為止，我國(guó)規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)管理的法律制度明顯呈現(xiàn)出這樣兩種趨勢(shì)：一是規(guī)范國(guó)資管理及運(yùn)行的法律規(guī)定嚴(yán)重缺乏，沒(méi)有適應(yīng)新體制要求的國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)來(lái)規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行，使國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管與運(yùn)營(yíng)缺少必要的依據(jù)；二是現(xiàn)存法律規(guī)則過(guò)于原則，缺乏可操作性和可訴性。可操作性指的是法律的頒布將提供產(chǎn)權(quán)細(xì)化的具體辦法。可訴性是指該法應(yīng)規(guī)定有對(duì)抗國(guó)有資本管理者的“合適”監(jiān)督者，同時(shí)當(dāng)國(guó)有資本發(fā)生流失和權(quán)屬糾紛時(shí)，能夠訴之于司法機(jī)構(gòu)。換言之，誰(shuí)有權(quán)代表全體國(guó)民利益提起訴訟，制止國(guó)有資產(chǎn)流失?

二、國(guó)有資產(chǎn)流失的防治措施

1、建立一種新型的旨在明確國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)主體的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。在該體制框架下，應(yīng)能夠明確國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)主體對(duì)于國(guó)有資本的權(quán)利范圍和責(zé)任范圍，最終建立起行之有效的約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，使國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體積極自覺(jué)地維護(hù)國(guó)有資本。對(duì)此，黨的十六大報(bào)告已明確提出，建立中央政府和地方政府“分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益”的國(guó)有資產(chǎn)新型管理體制。很顯然，這種體制正是針對(duì)原有“國(guó)家所有、分級(jí)管理”體制的缺陷而提出的一種解決方案。對(duì)此學(xué)者們盡管評(píng)價(jià)各有不同，但均認(rèn)為新的體制是“對(duì)現(xiàn)行國(guó)家統(tǒng)一所有、政府分級(jí)管理的國(guó)有資產(chǎn)管理體制框架的重大突破”。

雖然十六大報(bào)告沒(méi)有明確提出國(guó)有資本的“分級(jí)所有”，但是在所構(gòu)建的雙層出資人體制模式中，卻明確賦予地方政府“享有所有者權(quán)益”的出資主體地位。在這里，出資人主體實(shí)際上已經(jīng)具備了與所有權(quán)主體相同的法律內(nèi)涵，這就意味著地方政府原來(lái)名義上的“分級(jí)管理權(quán)”已拓展轉(zhuǎn)化為“分級(jí)所有權(quán)”。

對(duì)此，筆者也贊成“分級(jí)所有”而非“分級(jí)產(chǎn)權(quán)”的提法。因?yàn)椤胺旨?jí)產(chǎn)權(quán)”中所謂的“產(chǎn)權(quán)”原本就是一組包括著“管理權(quán)”在內(nèi)的權(quán)利束。因此使用“分級(jí)產(chǎn)權(quán)”只會(huì)犯下與“分級(jí)管理”同樣的錯(cuò)誤，即不能明確國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)屬性。真正能夠有效的發(fā)揮國(guó)有產(chǎn)權(quán)的界定、約束、激勵(lì)功能的，只有所有權(quán)。而且，“分級(jí)所有”也不會(huì)構(gòu)成對(duì)國(guó)有資本國(guó)家所有權(quán)的“肢解”。因?yàn)閲?guó)家是一個(gè)由中央政權(quán)和各級(jí)地方政府權(quán)共同構(gòu)成的公共權(quán)力體系，“國(guó)家所有”的代表者不僅可以是中央政府，也可以地方政府。更重要的是，“分級(jí)所有”能夠清晰地劃分各級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)之間的國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)利與責(zé)任歸屬，從而充分調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性。

2、積極探索和完善相關(guān)國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)交易和監(jiān)管的法律制度，以減少和杜絕國(guó)有資本流失。

(1)建立并完善國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的強(qiáng)制性公開(kāi)交易制度，推動(dòng)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。國(guó)有資本的戰(zhàn)略退出是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的必然要求。按照“有進(jìn)有退、有所為、有所不為”的原則，要實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本在相關(guān)領(lǐng)域的退出，就必然涉及到國(guó)有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓和交易。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)處置的基本手段是依靠行政權(quán)力。這樣做易于誘發(fā)權(quán)錢(qián)交易，人為低估國(guó)有資本價(jià)值，從而竊取國(guó)有資本。因此，杜絕國(guó)有資本轉(zhuǎn)讓中的“暗箱操作”的最有效的方法就是建立和完善國(guó)有資本轉(zhuǎn)讓的競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)則。目前已經(jīng)生效并實(shí)施的制度有：經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)行的招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌交易規(guī)則；重大建設(shè)項(xiàng)目的公開(kāi)招投標(biāo)制度；大額公共物資采購(gòu)方面實(shí)行的政府采購(gòu)制度等制度。而在相關(guān)國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓上，我國(guó)各地政府正在著手實(shí)施的《國(guó)有、集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易辦法》即是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓“陽(yáng)光操作”的有益探索。在這些交易規(guī)則中，最重要的制度之一就是要求“所有未上市的國(guó)有、集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易必須在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)以招募、招標(biāo)、拍賣(mài)及其他交易方式進(jìn)行”。

此項(xiàng)強(qiáng)制性的公開(kāi)交易規(guī)則有利于制止場(chǎng)外交易和私自交易，保證國(guó)有資產(chǎn)的買(mǎi)賣(mài)購(gòu)并一律進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)公開(kāi)進(jìn)行。凡是國(guó)有資本的欲買(mǎi)方都能有機(jī)會(huì)參與國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)交易過(guò)程，通過(guò)買(mǎi)者競(jìng)價(jià)機(jī)制為國(guó)有資本轉(zhuǎn)讓價(jià)格創(chuàng)造一個(gè)公平的、競(jìng)爭(zhēng)性的環(huán)境，從而真正減少由于人為低估國(guó)有資本價(jià)格而造成的資本流失。

(2)盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的統(tǒng)一化和規(guī)范化，將區(qū)域性、無(wú)組織的交易變成全國(guó)性、有序的交易市場(chǎng)。這不僅，有利于切斷地方保護(hù)主義的尾巴，而且有助于形成一個(gè)實(shí)力強(qiáng)大的國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)交易買(mǎi)方隊(duì)伍，從而充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)交易價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，達(dá)到區(qū)域自然資源和社會(huì)資源的優(yōu)化配置。同時(shí)也有利于國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)規(guī)范企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易行為，對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本交易公開(kāi)、公平、公正的運(yùn)行。

(3)加強(qiáng)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)自身建設(shè)，建立、健全資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制。目前，評(píng)估機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，有些評(píng)估機(jī)構(gòu)采取各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段招攬業(yè)務(wù)，如有的采取非正常壓價(jià)，有的承諾滿(mǎn)足客戶(hù)的不正當(dāng)要求等等，影響了資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果的公平性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府“偏愛(ài)”于使用行政手段予以監(jiān)管，如對(duì)違反法律規(guī)定、行業(yè)準(zhǔn)則的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，簡(jiǎn)單采用吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、限期整頓等方法。而實(shí)踐中，資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)與評(píng)估單位相互勾結(jié)，人為低估國(guó)有資本現(xiàn)象屢禁不止的現(xiàn)狀，已經(jīng)充分證明了上述行政救濟(jì)方式不僅效率低下，而且具有發(fā)現(xiàn)成本高、遲緩性及違法行為的易反復(fù)性等多種弊端。因此筆者建議引入“市場(chǎng)禁入制度”，即對(duì)于實(shí)施違法行為的資產(chǎn)評(píng)估人員，限制其在一定期間內(nèi)(如2年至5年)不得從事相關(guān)資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)，情節(jié)嚴(yán)重的，終身不得從事資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)。

(4)改變目前國(guó)有資本監(jiān)管法律規(guī)范的不可訴性為可訴性。一個(gè)好的制度關(guān)鍵在于“落實(shí)”。目前我國(guó)有關(guān)發(fā)現(xiàn)并制止同有資本流失的法律規(guī)范，普遍存在著“重黨紀(jì)、輕法律”，“重行政、輕經(jīng)濟(jì)”的問(wèn)題。所謂“重黨紀(jì)、輕法律”就是指，偏好“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”、“紀(jì)律責(zé)任”，卻忽視了包括民事責(zé)任、行政責(zé)任及刑事責(zé)任在內(nèi)的法律責(zé)任。所謂“重行政、輕經(jīng)濟(jì)”就是偏好以行政處罰手段代替經(jīng)濟(jì)調(diào)整手段。顯然目前法定的救濟(jì)方式普遍存在著過(guò)分依賴(lài)行政救濟(jì)的傾向。“現(xiàn)在的情況是政府既是產(chǎn)權(quán)的保護(hù)者，同時(shí)又經(jīng)常是產(chǎn)權(quán)的侵犯者”。因此這種假設(shè)政府國(guó)資監(jiān)管部門(mén)都能公正的、高效率地制止并保護(hù)國(guó)有資本，其本身就是個(gè)錯(cuò)誤。錯(cuò)誤的假設(shè)必然決定錯(cuò)誤的制度。

有鑒于此，筆者建議，應(yīng)將制止國(guó)有資本流失的責(zé)任“下放”，具體包括兩個(gè)方面：

①建立“民告民”的民事訴訟機(jī)制。即賦予國(guó)有企業(yè)職工、工會(huì)、甚至任何不特定的自然人提起訴訟的權(quán)利。如某個(gè)國(guó)有企業(yè)職工或其工會(huì)，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失，即可直接以原告身份向該國(guó)有企業(yè)提出國(guó)有資本流失訴訟。這不僅因?yàn)槁毠せ蚬?huì)是關(guān)心國(guó)有資產(chǎn)的“利害相關(guān)人”，而且也因?yàn)樗麄兪亲罱咏鼑?guó)有資本流失信息的自然人或團(tuán)體，法律直接賦予其訴權(quán)必然能夠更快、更有效地防止國(guó)有資本流失。

②建立“官告民”的民事訴訟機(jī)制。即法律應(yīng)直接賦予國(guó)資委或各級(jí)人民檢察院作為國(guó)有資產(chǎn)所有者代表，代表國(guó)家利益向國(guó)有資產(chǎn)侵犯者提起訴訟的權(quán)利，制止防范國(guó)有資產(chǎn)流失。