“分級所有”——國有資產管理新體制的核心

何軍香

國有資產管理體制是有關國有資產管理的制度安排的總和。一種好的制度安排能提高國有資產管理的績效，對國有資產管理提供具有前瞻性的理論指導，使實踐工作少走彎路。如何準確地認識和處理中央與地方對國有資產的產權關系，是我國國有資產管理體制改革的一個難點和熱點問題。黨的十六大報告指出：“國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。”這實際上提出了國有資產分級所有的改革設想。是對現行的“國家統一所有，政府分級管理”國有資產管理體制框架的重大突破。正確理解這一重大理論創新，對于構建符合我國社會主義市場經濟要求的國有資產管理體制，具有極為重要的指導意義。本文從總結現行體制存在的問題入手，分析國有資產“分級所有”的必要性、合理性和途徑。

一、現行的國有資產管理體制的弊端

（一）地方政府濫用國有資產，造成國有資產流失嚴重。地方政府雖然缺少法律所賦予的所有權以及由所有權帶來的剩余索取權，但卻擁有事實上的管理權利并不需要承擔責任。這使得地方政府在管理國有資產上一方面缺乏積極性，如在我國具體情況下，許多競爭性產業的項目仍是地方政府與外商合資興辦，否認地方政府的國有資產所有權，挫傷地方投入的積極性；另一方面卻會利用管理權力最大可能地謀取地方利益，造成對國有資產的濫用。這主要體現在國有企業改制過程中，具體表現為：地方政府在干預企業投資決策時只考慮高收益，不考慮或很少考慮高風險。拼命爭投資、鋪攤子、上項目，忽視對老企業的技術改造：投資決策時盲目趨向價高利大的加工工業，忽視由此造成的重復建設、產業結構趨同化以及由此引起的生產過剩、開工不足的風險。而一旦投資項目出了問題，尤其是國有企業因稅費負擔過重而發生資金困難甚至虧損時，地方政府又可以把債務償還、職工安置等責任推向上一級政府或中央主管部門。由此造成的國有資產流失，損害了國家和中央政府的所有者權益。

（二）管理混亂。國有資產根據存在形態不同分為經營性資產、行政事業單位資產和資源性資產三類。由于每類資產所要實現的目標不同，相應的管理、監督和營運方式也應該不同。但我國目前國有資產管理體制是“通用”的，引起了不同功能的國有企業責任和任務的錯位，其結果是：要求公共服務企業資本增殖，要求競爭性企業承擔各種社會職能，眾多的競爭性企業發展困難，多數公共服務企業也由于得不到政府的財政投入和政策融資，發展也相當困難。同樣，由于把資源性國有資產與經營性國有資產的管理體制混為一談，如效仿經營性國有資產的“統一所有，分級管理”，將資源性國有資產的代理權力也下放給地方，結果造成地方政府對各類國有資源進行掠奪式開發。當前遍布全國的小煤窯、小礦山和毀壞森林、草場等現象，就是在資源性國有資產管理中硬性照搬經營性國有資產管理體制的消極后果。

（三）管理成本高，交易效率低下。采用政府各部門管理企業，直接成本和間接成本都很高。政府部門人員的工資、福利和辦公費用以最低人均10萬元計，這部分直接成本至少需幾億，加上企業為請示、匯報等事項的費用和時間，恐怕得十幾億。由于管理部門多，對一些事項的審批不及時，公文旅行，耽誤企業的商機，間接成本更是無法估量。在現有的國有資產管理體制下，國有資產歸中央所有，地方政府分級管理，地方政府沒有所有權，也就沒有完全的國有資產交易權，如上市公司國有股的轉讓等只有中央政府才有權批準，而國有資產的交易要按照政府的管理體制層層審批上報，其交易效率極為低下，而且交易成本很高，這對于資源的合理配置有很大的阻礙作用。

二、“分級所有”是國有資產管理體制的核心

國有資產分級所有具有許多的優點：

首先，有利于國有資產的保值增值。在分級所有體制的框架下，地方政府與中央政府一樣，都是國有資產的產權主體，均在履行出資人職責的前提下，享有所有者權益，不存在上下級的政府間的委托代理問題，地方政府作為法定的國有資產所有者，具有不受干預的明確預期目標，在收益最大化目標的驅動下，地方政府會努力提高國有資本的營運效率，從而使國有資產保值增值目標得以實現。

其次，有利于充分發揮中央和地方兩個積極性。原來實行的是“國家統一所有，政府分級管理”，由國務院代表國家行使所有者權能。而新體制實行的是中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產、管人和管事相結合。這樣做，可以充分發揮中央和地方兩個積極性，有利于企業清晰產權。

再次，體現了現代法治精神。新體制強調法治，要求在總結實踐經驗的基礎上，由國家制定法律法規，一切依法辦事，嚴格執法。在中央政府一家所有的模式下，中央政府經常對國有資產的管理權限進行無償劃撥，這直接造成了對產權的侵害和不尊重，也造成國有資產所有者缺位和吃大鍋飯的狀況，國有資產分級所有有望改變這種狀況。隨著中央與地方經濟和法律關系的進一步明確，隨著一級政府、一級財政的完全分級財政體制的建立，政府間產權關系的界定逐步清晰，“分級行使出資人產權”必然過渡到“分級所有”的管理體制。各級政府對所屬企業都擁有完整的所有權，政府間的產權關系將更加穩定，更有利于發揮地方政府的能動性、創造性。目前中央政府管轄的關系國計民生的大企業將由專司的機構來行使權力，地方政府以后事實上將獲得大部分位于本地的國有資產所有權，包括資產收益權、受限制的資產轉讓權和人員的任免權。

最后，分級所有將促進國有投資主體進一步多元化，有利于改善國有公司的法人治理結構。過去，盡管不同的國有投資主體客觀上存在，地方對投資形成的資產也享有權限，但這種權限一般限于經營和監管，如果不經過中央批準，沒有最終的處置權。因此，企業中名義上的中央和地方多個投資主體，變成了實際上的中央一個投資主體，一些大型國有企業或者資源類、壟斷類企業，投資主體的多元化體制一直難以形成。至于關系到國家和地方需要共同投資的項目，在投資比例分攤、資產監管等諸方面，經常出現配合不協調的問題。如果能夠以明確的出資者關系來規范各主體的權力，有利于調動各方面投資的積極性和實現按出資多少建立公司法人治理結構。

三、構建國有資產分級所有體制的途徑分析

（一）產權“分級所有”的原則。當前世界各國國有資產均按照“誰投資，誰所有”的原則實行分級所有，中央和地方政府不能互相干涉對方的國有資產管理，從而避免了在我國現行體制下因國有資產統一所有造成的諸多弊端。由于國有資產承擔社會性目標的特殊性，國有資產的分級所有也必須考慮特定產業滿足不同社會性目標的區別，所以，不同的國有資產，其分級標準也不相同。調整各類國有資產的管轄隸屬關系，調整的標準按照中央、地方對于非經營性國有資產、公共服務領域的國有資產、競爭性領域的國有企業中不同產業的劃分原則而定。這就意味著，中央要適當收回部分國家下放的大型國有企業的產權。在國有資產的隸屬關系大體確定的基礎上，再按照中央、地方之間不同社會性目標的區別，承認地方政府對管轄國有資產的出資人資格。這里主要有三種情況：一是對于非經營性國有資產中的資源型國有資產、一般性國有自然資源，如土地類國有資產（包括水域）可以在國家統一規劃的框架內，由地方政府履行國有資產出資人職責，中央政府按一定比例享有收益；而對于重要的國有自然資源，如森林、重要礦藏資源等，應主要由中央政府代理所有權，資源所在地也可以按一定比例享有收益。目前對重要國有自然資源的地方壟斷和破壞性開發趨勢必須加以遏制。二是對于公共服務領域的國有資產，即關系國家安全的行業、自然壟斷產業的基礎設施和基礎產業等，要根據其服務特點區別對待。屬于關系國家安全的行業和全國性的公共服務行業，應由中央政府履行國有資產出資人職責，如國防工業、鐵路干線、大電網等；而地區性公共服務行業，如城市道路、供水、煤氣、市內電話及地方性的基礎產業等，應由地方政府履行國有資產出資人職責。三是對于競爭性領域中的國有企業，盡管國有經濟將來要逐步從許多競爭性領域中退出，但在相當長時期內國有企業仍將存在于競爭性的領域，特別是對支柱產業中大型企業和高新技術產業中大型項目的國有資產享有出資人職責；而地方政府則履行一般性制造業和支柱產業中中小型競爭性企業的國有資產出資人職責。從長期看，縣級以下政府在幾年內將不再持有競爭性企業的股份。

（二）建立“統一權責”、“監管并列運行”的國有資產所有權行使機構。新的國有資產管理體制，在國有資產確立分級所有前提下，主要是代表政府行使出資人權利的國有資產管理機構的職能定位和管理方式問題。由于新的國有資產管理機構要承擔管資產和管人、管事相結合的職能，在重組過程中必然涉及對原體制下具有國有資產管理職能的政府部門的權力格局的調整。根據十六大報告的精神，新組建的國有資產管理機構將是一個一級管理部門。因此，在這一環節上，必須注意協調各部門的關系，周密部署，穩妥推進，特別是應當注意將重組國資機構與進一步轉變政府職能、推進政企分開結合起來，避免把目前分散在各部門的有關國資的職能和權力簡單拼湊到一個部門，在新的單一機構中重新復制舊體制下多機構行使權力的弊端。必須深入研究新的國資機構的職能定位和管理方式，消除新機構中外部權力分割的內部化，建立“統一權責”的國有資本所有權行使機構，將各項權能集中到一個機構來行使而不是分割到多個機構來行使，并由其承擔清晰的責任。

從國有資產存量的實際分布及占有狀況和“誰投資、誰獲益”的產權理論的基本觀點出發，將國有資產分割為中央監管國有資產和地方監管國有資產兩大層次，分別建立中央和地方兩級資產監管體系和資本預算制度。中央監管機構重點監管中央政府直屬國有和國有控股企業的國有資本以及中央級事業性、資源性國有資產，同時對地方監管機構行使業務指導。地方監管機構負責省和省以下全部國有資產的監管，同時以法律法規的規范方式，明確兩個層次出資人之間在“分級所有”的體制框架下，存在監管業務上的指導與被指導的關系。只有這樣，才能在各層次政權和地區之間形成產權歸屬清晰、責任分工明確、在互利基礎上密切協作的國有資產管理體制，成功地實現國有資產的分級所有。