改革前夜：一億平方米土地被誰圈走？

陳　曉　張邦松

北京今年最重要的一項土地政策——4號文件，很可能是一項亡羊補牢的舉措。

據有關部門的資料顯示：大約1億多平方米的土地在4號文件出臺的改革前夜，被北京一些有特殊背景的大地產商圈走了。“實際數字可能比這還要大，”一位地產商這樣說。

在這一億多平方米協議出讓土地的交易中，相關各方——政府，房地產商，被征地住戶，買房市民，他們各自利益發生了怎樣的增減變化？誰是交易中的最大獲利者？誰又是交易成本的最終買單者？

像北京很多消息靈通的地產投資顧問一樣，君龍時代投資顧問有限公司總經理郭鈞，在北京今年最重要的一項土地政策——《關于停止經營性項目國有土地使用權協議出讓補充規定》(京政辦發〔2004〕4號，簡稱4號文件)正式對外公布前的1天，就已經知道了其中的主要內容。

作為曾在萬科、華遠和華潤等大地產公司擔任要職的職業經理人，郭鈞的判斷是，這個文件的意義非同尋常。

協議出讓土地的秘密

2004年2月4日，由北京市國土房管局、市發改委、市規劃委、市建委、市監察局聯合制定的4號文件規定：今后，除純粹的危改項目外，綠化隔離地區建設項目用地、小城鎮建設項目用地、開發帶危改項目用地、國家級開發區和科技園區外非生產加工型一般性高科技項目用地，等5類經營性用地，在辦理國有土地使用權出讓時，均須通過招標、拍賣、掛牌方式在土地交易市場公開進行。

而1年半以前，北京市政府頒發的另一項與土地有關的政策——33號文件中，允許以上5類用地仍然可以通過協議“私下”出讓。

協議轉讓土地，曾經是國有土地轉讓最主流的方式。它通常的運作程序是：開發商與土地使用權所有者(主要是北京市各區縣下屬的綜合開發公司等)進行一對一的私下談判，談妥價格后，再與有關政府部門達成土地轉讓協議。

“這樣一事一議的方式，給土地交易留下了很大的尋租空間。”首都經濟貿易大學城市經濟系房地產開發經營教研室主任邢愛平說，協議出讓土地的過程都處在“暗箱”之中，沒有一個公開競價的過程，也沒有形成價格的程序和規則——哪些土地可以協議轉讓、協議轉讓價格怎么確定，都沒有明確的規定，其間的回旋余地就依靠談判雙方的技巧和交情。

因此，在規則不明，信息不公開的情況下，多數地產商選擇了通過疏通擁有最終審批權的政府官員，“協議”到大大低于市場價格的土地。

“說白了，就是靠人情，講關系。”馬江說，他是北京一家中型房地產公司的項目經理。

SOHU中國的董事長潘石屹告訴記者，在4號令之前，大約90%的國有土地使用權的取得都是通過協議轉讓。

“4號文件將33號文件為土地協議出讓留的幾個口子基本堵上了，”郭鈞說，“但這是一個亡羊補牢的文件。”

哪些人圈走了黃金地？

對那些渴望公開公平交易的北京房產商來說，2002年5月出臺的11號令(《關于停止經營性項目國有土地使用權協議出讓的有關規定》)曾是一道福祉，這份文件規定：商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。

然而，2002年6月底頒布的33號令，出人意料地又對5類土地網開一面。這個信號還使那些敏感的房地產商意識到，靠政策空隙發財的時間不多了，因此，2002年到2003年間，北京市出現了一輪協議出讓土地的熱潮。

據有關部門的統計資料顯示，從33號令出臺(2002年7月)到2002年10月，北京市協議出讓和規劃成熟的用地近9000萬平方米，規劃建設面積近1.3億平方米。而之前十年時間(1992年～2002年)，北京土地出讓總面積和規劃建筑總面積分別只有9811.4萬平方米和1.4億平方米。短短4個月，北京批發的土地量就相當于10年的總量。這完全是一種突擊的速度。

“實際數字可能比這還要大。”郭鈞說。

北京市委研究室的研究人員胡睿憲對本刊分析說，這1億多平方米土地可能分布在“地蟲”(炒地皮的公司)和一些大的房地產企業手里，比如天鴻集團(北京市城鄉建設委員會下屬企業)、首創集團(北京市政府的下屬企業)、珠江集團(與香港地產商合生創展合作，擁有異常雄厚的資金實力)。

這些企業或者是北京市屬的國有企業，或者是跟政府關系比較密切的企業。

“以珠江集團為例，現在它手里隨便一個項目就能達到一二千畝(666.6平方米/畝)，有的甚至五千畝，說明它的土地儲備相當豐富。”胡睿憲說。

還有一些土地落在了“地蟲”手里——這些公司本身并不開發房地產項目，完全靠炒地皮為生。據記者調查，其運作手段一般是：先注冊一個項目公司，把土地放到這個項目公司里，然后再把這個公司轉賣出去。

尤杰透露說，這些“地蟲”大多是北京本地的企業，在政府相關部門有著“過硬”的關系，他們拿地比外地的地產商要容易得多。33號令出來后，這些人也加入了大肆圈地的行列。

“在土地交易完全公開化后，他們的優勢就不復存在了。這可能也是他們最后的機會。”尤杰說。

據尤杰介紹，33號令后開發商爭地的主要來源是：北京市城市危房改造的土地，其一直由各區政府或者危改辦直接劃撥；大型國有一級土地開發企業，一般直接或部分屬于市或區所有，他們多年來積累了大量政府劃撥土地，既可以自己開發，也可以外轉給別人開發；近郊區縣成立的20多個開發區，直接掌握著新征土地的轉讓權，近郊一些鄉鎮也允許房地產開發企業將集體土地征用后直接投入市場；隨著城市總體規劃的調整，大量占用黃金地段的老牌工業企業需要實施搬遷，這也成為大量劃撥土地的重要來源；中央在京單位也擁有大量劃撥土地，可以自行與開發商合作開發；城市建設產生大量綠化隔離帶，各區也可自行規劃開發。

這些地大多在33號令留下的5個口子范圍之內。

協議出讓土地損害了誰的利益？

協議出讓的土地，出讓金一般都遠低于市場價。據國土資源部土地利用司資產處提供的數據，1999年，全國招標拍賣的土地面積只有1000萬平方米，收到的土地價款114億，平均1057元/平方米；而從1992年到1999年，全國出讓土地面積30億平方米，土地收入卻僅有1000億，單價只有130多元/平方米，前者是后者的8倍還多。

馬江所在的北京一家中型房地產公司，規模不大，實力有限，但由于和“地主方”私交不錯，就以協議出讓的方式獲得了北京北二環邊的一塊土地。“價格非常便宜，比一般拍賣要低30%左右。”馬江說。

開發商支付給“地主方”的出讓金和各項費用，也是補償給被征地住戶的資金來源。“出讓金的低廉，決定了被征地的住戶獲得的補償也相應走低。”首都經濟貿易大學城市經濟系房地產經營管理教研室主任邢亞平說，比如綠化隔離帶通常在農村，土地使用權的所有者是農民。他們的土地被協議出讓后，失去了生存的資源卻僅獲得微薄的補償。

協議出讓土地的方式，也將市面上的房產商分為兩類：一類是有行政資源卻沒有資本實力的“大地主”；一類是有開發實力卻取地無門的“資本家”。這些握有大量資產卻取地無門的房產商，在協議出讓土地年代陷入了無米為炊的困境。

“我們2001年就有進軍北京的計劃，但當年未能實施，因為我們拿不到地。”富力(北京)地產開發有限公司總經理呂勁告訴中國《新聞周刊》。富力集團是廣州的地產大鱷，在它準備首次“北伐”的時候，協議出讓土地的方式正甚囂塵上。

“地不在政府手里，已經批到各個地主方。而協議出讓的信息并不公開，不知道找誰才能拿到地。”呂勁說。

直到2002年春天，地處雙井橋的五家工廠捆綁招標，富力集團才以31億的價格競得這塊48萬平方米的土地，這是他們在北京市場上拿到的第一個項目。“如果這塊地仍然沿用協議出讓的方式，雖然報價更低，但我們可能就拿不到。”呂勁說。

而走南闖北，無往不利的萬科集團，也在北京市場上栽了跟頭。

“萬科在北京市場上一直處于蟄伏狀態。它開發的樓盤，地段均不是很好。”虎杰投資的首席分析師張寅說。

萬科在北京的第一個樓盤落址城郊順義，距離市區尚有20多公里。其后開發的萬科星園，也是從本地房產大腕——北辰集團手中購得的二手地皮，這導致萬科在北京做的地產項目比同地區其他項目售價高出約1000元／平方米。多出的房價，除了包含萬科的品牌價值外，拿不到一手土地致使土地成本高是一個重要原因。

對此，北京萬科企業有限公司的高層曾嘆息：“北京市場的地不好拿，情況太復雜。”

在有實力的開發商為無米下鍋發愁的時候，很多不具有開發資質，但擁有行政資源的房產商卻靠炒賣地皮春風得意。

“很多地段，等轉手到真正愿意開發項目的房產商手中時，已經到了不能再炒的地步。”邢亞平說。

據了解，地處北二環的一塊工業用地，最初協議轉讓給香港一家地產公司。但這個公司并沒有做項目的誠意和實力，礙于“兩年以內不開發，政府將收回土地”的禁令，又將土地出讓給一個發展公司。歷經多次轉賣，最后這片地投入開發時，地價已經有了天壤之別，“估計一平方米大概漲了一千多。”馬江說。

雖然決定房價的因素多元，但土地成本是其中非常重要的一塊，呂勁認為“至少占到40%。”

多次轉手炒高的土地成本，將成為房產商確定樓盤價格的重要參考，增加了房價上漲的概率。“最終，炒高的土地成本還是會由終端消費者來承擔。”馬江說。

亡羊補牢還是于事無補？

作為土地的所有者，大量以協議方式廉價出讓的土地，也讓政府利益蒙受損失。單從沈陽馬向東一案，便可看到土地協議對財政的重創。

據媒體公開報道，馬向東當政時期，比沈陽規模略小的大連，土地交易的收入約100多億，而沈陽僅區區10多億。財政收入巨額落差的表象之下，是國家財產的大量流失。

同時，大量利用關系“空手套白狼”的房產商進入市場后，以地換錢也是他們牟取暴利的渠道之一。據邢亞平介紹，現在房地產開發中的各路資金，如地產商自備資金、施工企業的工程承包資金和購房者的預付資金，有很大一部分都是來自于銀行貸款。在這種情況下，一旦土地炒作價格超過了極限，無法支撐下去的“爛尾樓”和賣不出去的“空置樓”就會隨之產生，金融風險由此加劇。

2月11日出臺的4號令(《關于停止經營性項目國有土地使用權協議出讓的補充規定》)，封堵了所有協議出讓土地的渠道，似乎切斷了土地交易中利用行政資源暗箱操作的根源。但邢亞平告訴記者：“目前，北京三環以內基本已無地可圈，四環的地數量也很少了。”

這讓人不得不質疑四號令的真實作用有多大？到底是一個亡羊補牢的措施，還是一個于事無補的姿態？

北京4號令因為將北京的土地交易公開化，而被業界稱為陽光方案，但是在這縷陽光出現之前，這種犧牲國家利益，成全開發商和土地持有者私立的交易方式，卻在它即將告別歷史舞臺的前夜，被發揮到了極致。