香港廉政公署３０年一部反腐的經典教材

程文浩

足夠的權力和權威是香港廉署反腐最基本的前提條件，也是其嚴格執法的最有力保障。

2月15日～22日，香港廉政公署對市民開放，這是香港廉署30周年慶典活動之一。香港有句口號：“香港勝在有ICAC(廉署簡稱)”，言簡意賅地道出了廉署在維護香港社會廉潔公平方面做出的貢獻

在廉政建設方面，香港堪稱是亞洲乃至世界各國的楷模。首先，它目前是公認的世界最廉潔的地區之一。在著名的國際反腐敗組織-透明國際(Transparency International)每年公布的國際清廉指數(CPI)排名中，香港一直名列前茅——2003年度的CPI排名中，香港在被統計的133個國家和地區中名列第14位，在亞洲僅次于新加坡。

國際理論界一直有一種說法，認為由于東方人重視人際關系和人情往來，所以東方文化天生容易滋生腐敗。而香港和新加坡在廉政建設方面的優異表現，使這種文化決定論觀點不攻自破，堪稱是全亞洲人的驕傲。

上世紀70年代中期，是香港廉政建設的分水嶺。在此之前，香港的公共部門腐敗猖獗，民怨沸騰。然而，70年代中期以后，香港的情況在短短幾年內就有了很大的改觀——香港所經歷的這種由亂到治的轉變，對于目前尚處于腐敗高發期，并且正在竭力走出腐敗泥沼的國家和地區來說，不啻為經典的教材。

香港廉署：直接向最高行政長官負責

香港之所以能夠成功地實現由亂到治的歷史性轉變，根本原因在于適時建立了廉政公署。

在1974年2月廉署正式成立之前，香港也有過反腐敗機構，但這個機構卻隸屬于當時本身即十分腐敗的警察系統，自然難有作為。在經歷了震驚全港的總警司葛柏貪污潛逃事件后，香港當局決心大刀闊斧地改革原有的反腐敗體系。其在領導體制方面所進行的最重大的調整，就是使新成立的廉政公署直接向香港的最高行政首長負責，以維護廉署的權威性和工作中的獨立性。

廉政公署當時的全稱是“總督特派廉政專員公署”，正如《廉政公署條例》第五條所言：除行政長官外，廉政專員不受任何其他人指示和管轄。

廉政公署后來之所以能夠屢屢扳倒高官，最后使腐敗分子聞風喪膽，視被廉署邀去“喝咖啡”為畏途，靠的主要就是其“一人之下，萬人之上”的不容置疑的權威。

如果說廉政公署的締造者毅然賦予這個新機構以高度的權威和獨立性，充分顯示了其打擊腐敗的決心和勇氣，那么他同時為廉署制定的執法、教育和預防“三管齊下”的反腐敗戰略，則足以顯示其政治智慧。

所謂“三管齊下”，是指廉署一方面以有效方式調查和檢控貪污(即內地所說的腐敗)，另一方面積極推行防貪措施，以杜絕貪污機會，同時還教育市民認識貪污的禍害，爭取他們對肅貪倡廉工作的支持。

廉署有借鑒價值？

內地和香港的反腐敗體系在很多方面存在差異。首先，兩者的外部環境不同。廉政公署的活動范圍是一個現代化的特大型城市，而內地反腐敗機關所面對的，則是更為廣闊的地域、異常龐大的公職人員隊伍，以及各地區在經濟和社會發展水平方面的巨大差異。這些因素都使得內地的反腐敗工作要面對更多的變量，難度也就更大。

另外，在機構組成和工作程序方面，內地的反腐敗體系也更為復雜。

廉政公署在打擊腐敗方面的主要職責，是接受舉報并開展調查。調查完成后，由律政司司長決定是否提起公訴并交由法院判決。內地的反腐敗體系則是由多個系統組成。首先，紀檢監察系統接受群眾的舉報并進行調查，如果發現腐敗行為已經觸犯了刑律，將會把案件移送至檢察機關做進一步調查。如果檢察機關認定腐敗行為確已構成犯罪，將向法院提起公訴，并由后者進行審理和判決。

學習廉署，不必照搬其組織架構，而關鍵是要掌握其工作體系的精髓，具體地說，就是掌握足夠的權威、制定正確的戰略、建立強有力的專業工作機構這三點。

足夠的權力和權威是反腐敗機構開展工作最基本的前提條件，也是其嚴格執法的最有力保障。這一點既是香港廉政公署成功的關鍵，也恰恰是內地反腐敗機構當前面臨的最大困難。

目前，我國在黨政系統的每一級都設有相應的紀檢監察機構，負責監督同級黨政領導的行為。黨的紀檢機構實行的是雙重領導體制，即地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會，在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。

雙重領導體制的一個客觀結果，就是使地方和基層的各級紀檢機構直接處于其監督對象的領導之下，其監督效果可想而知。

如果研究一下近年來被查辦的“一把手”腐敗大案，就會發現一個規律，那就是這些“一把手”幾乎沒有誰是被同級紀檢部門扳倒的，其腐敗行為最終被查處，往往靠的是民間反腐勇士持之以恒的斗爭以及上級反腐敗機構的直接介入。所以，這些案例一而再再而三地顯示了地方和基層紀檢監察機構所面臨的制度性束縛。

我們固然需要更多敢于為民請命的民間反腐勇士，也比任何時候都更需要秉公執法的“包青天”，但最迫切需要的，則是建立能夠在基層明察秋毫、切實承擔起對官員干部的日常性監督任務、并能夠發現和消滅問題于萌芽階段的反腐敗機構。

在上游的堤壩不牢固時不去設法加固，反而寄希望于在下游能夠力挽狂瀾，是不切實際的想法。

防腐重于反腐

如果說香港廉政公署在執法方面給我們的啟示，主要是“有足夠權威才能嚴格執法”這一樸素的道理，那么在預防腐敗方面，廉署則有非常成熟具體的經驗可供我們參考和借鑒。

廉署的締造者30年前設計的反腐戰略中，最令人欽佩之處就是把預防工作(即我們現在常說的消除滋生腐敗的土壤)提升為反腐敗體系的重要支柱。經過數十年的摸索，廉政公署的預防工作無論是其廣度、深度、系統性和連續性，都已達到了相當的水平。

西方有句諺語，“人沒有必要重新發明輪子”，意即對已經被發明出來而且證明確實有效的東西，人們沒有必要再從頭摸索。對于廉署成熟的預防經驗，內地的有關部門應大膽奉行“拿來主義”，進行快速的移植和本地化改造，為我所用。

香港廉政公署給我們的啟示，還包括要充分發動群眾，建立穩固持久的群眾廉政動員和教育體系。

這里所說的發動群眾，并非是搞群眾運動之意，而是指通過嚴格執法取信于民，通過系統的教育感化民眾，并最終營造一個推崇誠信、反對腐敗欺詐的社會氛圍，從而實現反腐敗機構與民眾的良性互動。

香港廉政公署已經昂首走過了三十年的風雨，而且還在續寫著新的輝煌。對于我國當前的反腐倡廉工作來說，則是三十年太久，只爭朝夕。(作者為清華大學公共管理學院廉政研究室主任)