全面推進發展改革部門依法行政進程

朱之鑫

前不久召開的黨的十六屆四中全會是在改革開放，特別是在社會發展的關鍵時期召開的一次重要會議。這是一次民主團結務實的會議。會議審議通過了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》。《決定》站在時代和戰略的高度，著重從新世紀我國經濟發展的階段以及國內外經濟發展的深刻變化，特別是從我們肩負的歷史使命的角度對執政能力提出了新的要求，強調了加強黨的執政能力建設的重要性和緊迫性。《決定》總結了我們黨55年的執政經驗，明確了加強黨的執政能力建設的指導思想、總體目標和主要任務。《人民日報》評論員文章及慶紅同志講話中都提到，這是一個綱領性的文件，不僅對加強黨的執政能力建設具有現實和深遠的意義，是發展改革部門及其他各個部門政府機構建設的一個重要指導思想，也對我們的發展和改革提出了更高的要求。這次四中全會的召開在時機上有一系列的巧合：今年是甲申360年，是毛主席批示在《新華日報》上全文發表郭沫若的《甲申三百年祭》60周年，是毛主席為紀念張思德去世撰寫的《為人民服務》發表60周年，同時又是我們黨執掌新中國政權55周年。以胡錦濤同志為總書記的黨中央在這樣一個特殊意義的年份里，專門召開研究黨的建設，特別是黨的執政能力建設的大會，并且做出了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，具有非常特殊的意義。這首先表明，我們黨牢記《甲申三百年祭》揭示的李自成農民起義推翻明王朝之后驕傲自滿而遭到滅亡的教訓。我們要牢記這個教訓。執政不容易，長期執政更不容易，這是這次十六屆四中全會上大家反復討論和考慮的問題。從歷史進程和歷史巧合來說，我們要把握好十六屆四中全會的重要內容。一個黨要執政，要長期執政，很重要的一條就是在執政理念和執政方式上要有提高。依法執政是在執政理念和執政方式上，從經驗、教訓中得出的一個結論。這次會議就是要以鄧小平理論、“三個代表”的重要思想為指導，落實十六屆四中全會的精神，特別要按照科學發展觀的要求，進一步提高認識，明確任務，全面推進發展改革依法行政的進程。

一、從加強黨的執政能力建設高度，進一步增強發展改革部門依法行政的自覺性

依法治國是我們黨執政55年來的主要經驗，也是加強黨的執政能力建設必須長期堅持的重要指導原則，我們黨科學執政、民主執政，很大程度上要通過依法執政來體現，又要靠依法執政來保證。依法治國，《決定》明確指出，要把依法執政作為新的歷史條件下黨執政的一個基本方式，提高依法執政水平。堅持依法執政，就要加強黨對立法工作的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施。這反映了我們黨在新的歷史條件下對自身執政模式和執政規律認識的自覺，是在新的執政環境下切實提高黨的執政能力的一項重大戰略任務，是在新形勢下鞏固我黨執政地位的重要保證。

按照《決定》的要求，黨領導發展的一個重要方面，就是推動立法，推動政府依法行政，依法履行職責，在法治的軌道上推動各項工作的開展。宏觀調控能力直接反映黨的執政能力，體現黨領導經濟的水平。發展改革部門是黨中央、國務院和各級黨委、政府在經濟工作方面主要的參謀和助手，是宏觀調控政策措施的制定者和執行者，《決定》提出的提高黨對經濟發展領導水平所要求所涉及的內容，都與我們發展改革部門密切相關。我們要從加強黨的執政能力建設、鞏固黨的執政地位、保障國家長治久安的戰略高度，認真學習、深刻領會依法執政、依法行政的重要性和緊迫性，增強依法行政的自覺性，加快轉變職能，努力把依法執政、依法行政的決策和理念落實到發展改革的各項工作中去。發展改革工作任務越是繁重，越要增強依法行政的自覺性，依法處理和解決各種矛盾和問題，逐步形成主要運用經濟手段和法律手段依法管理經濟活動的宏觀調控機制，使宏觀調控納入制度化、規范化、法制化軌道，不斷提高宏觀調控水平，保證中國經濟這艘大船在今后的一、二十年內能夠繼續保持既快又好的發展，為全面建設小康社會奠定堅實的物質基礎。

今年以來，依法行政工作有了很大進展。3月22日，國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，提出了今后10年全面推進依法行政、建設法治政府的目標、指導思想、基本原則和要求、主要任務，標志著政府的法制建設進入了新的階段。

近幾年來，在全國依法行政的進程不斷加快的過程中，發展改革部門推進依法行政的工作力度也不斷加大，特別是本屆政府組建以來，結合貫徹《行政許可法》和《國務院關于投資體制改革的決定》，在立法、執法方面作了大量工作，法制建設取得了明顯進展。但我們也必須看到，當前發展改革部門依法行政的狀況與轉變職能的要求，與履行好促進發展、推進改革的要求，與提高宏觀調控水平的要求相比，還有很多不相適應的地方。問題比較突出的主要是兩方面：第一，無法可依。目前我們日常工作中行使的大量管理經濟的職能，依據主要是黨中央和國務院的文件，法律法規依據很少。這種狀況已在相當程度上影響了我們很好地履行職能。第二，監督執法相對滯后。有關主管部門沒有嚴格依法辦事，對投資項目的監督檢查力度也還不夠。違法違規行為不能及時得到懲治或者懲治力度不夠，必然導致對法律制度的漠視和有法不依、有令不行。

二、按照國務院部署，加快推進發展改革部門依法行政進程

關于推進政府機構依法行政、建設法治政府的工作，國務院已經有了明確的部署和要求，我們要結合發展改革部門的工作特點，進一步加大工作力度，努力做到思路上有創新，舉措上有突破，行動上有成效，不斷提高發展改革部門依法行政的能力和水平。

總體上看，發展改革部門推進依法行政工作具有以下三個特點：一是范圍大。從國家發展改革委的業務面看，既要把握宏觀又要引導微觀，既要促進發展又要推動改革，既要謀劃長遠又要調節當前，既要促進經濟發展又要推動社會事業發展，涉及的立法、執法問題面很寬。二是難度大。隨著改革的深化和經濟的發展，特別是對外開放程度的不斷擴大，經濟發展中不確定的因素越來越多，各種經濟關系也錯綜復雜，一些體制方面的關系還未理順，立法難度非常大。三是任務重。這表現在兩方面，一是發展改革法制建設本身任務重，二是法制機構和人員不適應改革發展的任務。發展改革部門法制建設相對滯后，需要我們從立法、執法、普法、法律監督等各個方面全面提升發展改革依法行政水平，工作頭緒多，壓力大。

近期重點要做好以下幾個方面的工作。

（一）適應發展改革需要，加快立法步伐

首先，要更新法治觀念。按照執政為民的宗旨，樹立和貫徹以人為本、全面協調可持續的科學發展觀，將規范和約束行政權力，促進經濟發展，推進改革，保障社會公眾和法人依法享有各項權利和自由，作為立法工作的出發點和落腳點。“三個代表”和以人為本，全面、協調、可持續的科學發展觀，最終要落實到為人民服務的宗旨上去，全心全意為人民服務，提高人民的生活水平。這就要求我們的立法，體現以人為本的，全面、協調、可持續的科學發展觀。既要為發展改革部門履行好職責提供法律依據，更要著眼于通過立法，創造促進經濟持續快速協調健康發展的有利條件，為發展社會主義市場經濟創造良好的體制環境。具體來說，不論是法律法規還是規章，都要充分考慮擬定的措施和規則是否有利于推動技術進步和經濟結構調整，是否有利于經濟和社會協調發展，是否有利于將解決當前問題和規劃長遠發展相結合，是否有利于比較妥善地處理效率和公平的關系，是否有利于維護最廣大人民群眾的根本利益。

其次，要把握立法重點。重視立法，并不是說立法越多越好。關鍵是要從實際出發，確實能發揮作用。推動依法行政進程，我們要分清輕重緩急，抓住當前亟須做的。當前要重點加強完善宏觀調控機制、規范政府投資行為、規范規劃編制程序、確定產業政策和市場準入條件、促進經濟社會協調發展、綜合利用資源、儲備戰略物資、建立應急體系等方面加快立法。

（二）健全機制，推動法律法規正確實施

一是要落實執法責任。發展改革部門行政執法職責具有行業跨度大，形式多樣，執法對象量大面廣的特點，必須理清執法依據，明確職責分工，落實執法責任。執法責任還應當進行層層分解，做到崗位明確，責任到人。要明確決策權限，完善決策的程序和公開化、民主化制度，積極探索健全行政決策監督和責任追究制度。只有這樣，才能從制度上防止失職和消極不作為，也有利于防止越權亂作為。

二是要加強執法監督。歷史事實證明，不受監督和制約的權力必然導致濫用和腐敗。依法行政，必須強化對行政活動全過程的監督。現在許多事項，批了項目，發了證照，但由于事后監督不到位，問題照樣發生，還是沒有管好。為此，必須完善行政監督機制，依法對行政行為進行監督。凡是由發展改革部門負責實施的行政許可、行政審批和其他事項，都要建立健全監督檢查制度，依法履行執法監督職責。同時，要發揮社會監督作用，鼓勵社會公眾投訴和舉報。當前，要協同有關部門加強對宏觀調控政策落實情況的監督執法，及時糾正為相互攀比、擴大投資而超越法定職權審批項目，以及對不符合法定條件的項目濫發許可的現象，保證中央政令暢通。

三是要嚴格執行《行政許可法》，推進職能轉變和管理創新。《行政許可法》對實施行政許可的諸多規定，都是對現行許可制度的重大改革和創新，與傳統做法有很大不同，各級發展改革部門都需要有一個逐步熟悉和適應的過程。比如凡沒有法定依據的許可，堅決取消，也不得擅自增設；對保留的行政許可項目，要制定頒布有關許可條件、程序和期限的配套規章和規范性文件；實施行政許可的各項辦公制度等，內容多、要求嚴格。我們要更加自覺地按照《行政許可法》的原則和各項規定，盡快轉變管理理念、管理職能、管理機制，防止因違反法定程序引發行政復議或者行政訴訟。

（三）依法監督，切實做好行政復議工作

行政復議制度是適應社會主義市場經濟的發展而形成的現代法律制度，是人民群眾行使權利的具體形式，也是行政機關實行政務公開、接受人民監督的具體表現，充分體現了執政為民的基本精神。群眾利益無小事，重視行政復議也是保護群眾利益的體現。溫家寶總理在國務院依法行政工作電視電話會議上指出，行政復議制度是政府履行層級監督責任和自我糾錯的重要法律制度，也是妥善解決行政爭議、化解人民內部矛盾、維護社會穩定的有效途徑。我們要充分認識做好行政復議工作對于促進依法行政，保護人民群眾合法權益、保持社會穩定的重要意義。

一是領導重視，給予支持。各級發展改革部門要進一步端正對行政復議工作的認識，切實加強對行政復議工作的領導，要對行政復議機構辦理復議案件的調查取證、作出決定等履行職責的工作給予支持，保證復議機構和復議工作人員能夠合法、有效地履行職責。要把行政復議工作融入落實依法行政的舉措之中，進一步規范行政行為，提高依法執政水平。

二是依法辦案、有錯必糾。對每一起復議案件都要認真對待，在審案過程中，要重依據、重證據、重程序，堅持原則，依法辦案。對超越法定權限、違反法定程序、事實不清、證據不充分、是非責任不明的行為，堅決予以撤銷或者確認違法；應當履行法定職責而不履行的，責令其限期履行；對顯失公正和不當的行為，要堅決予以變更。同時，要及時總結經驗，查找漏洞，提出改進措施，將事后監督與事前防范結合起來。通過辦理行政復議案件，有效化解行政爭議，糾正執法偏差，規范執法行為，切實維護管理相對人的合法權益，充分發揮強化法律監督、保障依法行政的職能作用。

三是掌握政策界限，服務發展改革大局。發展是執政興國的第一要務，行政復議工作同樣要以此為大局，為發展這個大局服務。這就要求我們辦理復議案件要熟練掌握相關政策，準確把握工作方向，使行政復議工作更好地為發展改革工作服務。

四是耐心細致，努力化解矛盾。申請行政復議的主體，不少是出于自身利益原因對行政機關的政策或行政決定的理解存在偏差。在辦理行政復議案件過程中，對依法不予受理或者維持具體行政行為的案件，在作出決定前，應當耐心細致地做好解釋和溝通工作，努力使行政復議的過程成為化解矛盾、解決爭議和法制宣傳的過程。

五是以案說法，促進依法行政。在發展改革系統開展“以案說法”活動，目的在于通過剖析行政復議工作中發現的典型執法案例，揭示個案所反映出的帶有普遍性的執法或政策問題，以生動的案例形式向從事行政活動的人員進行法律法規的普及宣傳，明確有關法律要求，從而增強法制觀念和法律意識。“以案說法”，就政策和法律問題作出易于理解、便于接受的說明解讀，使人能夠結合自己的實際工作對照檢查，及時發現不足并加以改進，從而提高依法行政水平。

（四）抓緊工作，全面完成“四五”普法任務

明年是“四五”普法最后一年，要按照《全國計劃物價系統“四五”普法宣傳教育規劃》提出的各項任務和本地區普法工作部署，既要深入推進普法宣傳活動，又要做好總結驗收工作。要繼續圍繞發展改革工作主要任務和提高法律素質這兩個核心，強化提高廣大干部職工特別是領導干部的法治理論素養、基本理論水平。當前要重點學習宣傳新修訂的《憲法》、《行政許可法》和《全面推進依法行政綱要》等法律文件，爭取做到對這些重要法律文件的立法精神和主要內容能有比較全面和準確的把握。精心組織做好“四五”普法總結驗收工作。總結驗收不能搞形式、走過場，務求實效。上級發展改革部門要加強對下級發展改革部門普法工作的督促檢查，及時總結經驗，表揚先進，督促后進。

（五）規范招投標行為，促進全國統一市場形成

規范招投標行為，促進招投標事業的健康發展，是法律賦予各級發展改革部門的一項重要職責。今年7月，經國務院同意，國務院辦公廳印發了《關于進一步規范招投標活動的若干意見》。各級發展改革部門要認真組織做好《若干意見》的貫徹落實工作。一要完善《招標投標法》的配套法規。尚未制定地方實施條例或辦法的，要加快進度，及早出臺。二要結合貫徹投資體制改革，積極引入競爭機制，進一步拓寬招標領域。三要繼續抓好招投標文件清理，匯總、整理各有關部門涉及招投標的行政許可項目和非許可審批項目，向社會公布，從源頭上規范招投標活動，清除市場障礙，維護法制統一。四要逐步建立統一的、綜合性的評標專家庫，建立起匯集各類人才的社會化、開放式的公共資源，為招投標當事人和各級政府提供更好的服務。五要強化部門協調配合機制，建立部門聯席會議制度，形成合力，提高監督效能。要結合紀念《招標投標法》實施5周年，組織《招標投標法》執法大檢查。

三、振奮精神，團結協作，努力當好參謀助手和顧問

自去年國家發展改革委增設法規司以來，地方各級發展改革部門也充實了從事法制工作的機構人員，為推進依法行政工作提供了重要的保障。發展改革部門從事法制工作的每一位同志都要認識到肩負的重要使命，發揚與時俱進、開拓進取的精神，扎扎實實，一步一個腳印地完成各項工作，要與經濟工作結合起來，做好領導的參謀。在此，我想強調以下幾點。

（一）找準定位，服務全局

心由境造，事在人為。要做好一項工作，首先要找準定位，知道自己該干什么，怎么干。發展改革部門工作領域寬，工作千頭萬緒，法制工作機構要緊緊圍繞中心任務開展工作，增強服務意識。從事法制工作的同志們必須牢固樹立“參謀助手和法律顧問”的觀念。即對領導，要當好依法決策、依法行政方面的參謀和助手，當領導需要時，能夠及時從法律角度提出有針對性的、有價值的意見和建議。對委內業務司局、業務處室，要提供法律咨詢服務，幫助他們解決在法律法規起草、規章制定和執行中遇到的各種問題。對國務院和省級法制辦、各級人大的法制工作部門，要當好協調者，爭取得到這些部門對發展改革部門法制工作的支持。對其他兄弟部門，要當好合作者，既要在原則問題上堅持立場，又要本著團結合作的精神，求大同，存小異，相互配合。對下級發展改革部門，要當好法律事務的指導者，為他們開展工作提供必要的支持與協助。對企業、對群眾，要當好服務者，向他們宣傳發展改革部門的法律法規，維護他們的合法權益。從不同層面找準定位，真正做到服務全局。總之，只有找準了定位，才能把握工作的方向，也才能得到各方面的支持和幫助。這些年來，發展改革部門法制建設取得了長足的進步，依法行政開始步入正軌，這是與各級發展改革法制工作機構的同志們找準了工作定位，澄清了工作思路分不開的。

（二）加強學習，提高素質

三講“講學習、講政治、講正氣”第一條就是“講學習”。學習對一個人、對一個單位、對一個組織、對一個黨來說都很重要。建設一支政治強、作風硬，業務精、素質高的法制工作隊伍，是全面提升發展改革部門依法行政水平的重要保證。政治強是指我們開展的法制工作要服務于、服從于整個改革發展大局。作風硬就是要遵循為人民服務的宗旨，不徇私情，不計較個人得失。業務精是指有問必答，百問不倒。要搞好法制工作，必須具備較高的理論政策水平、系統的法律知識和豐富的專業知識。隨著依法行政進程的加快，特別是《行政許可法》實施以來，各級發展改革部門的立法工作漸重，法制機構越來越多地需要提前介入。這就需要從事法制工作的同志們加強學習，提高自身的綜合素質，既要懂得業務，又要精通法律；既要有扎實的文字功底，又要有較強的組織協調能力；不但要熟悉與系統業務有關的法律法規，還要學習現代經濟、金融、管理等方面的新知識，以及發展改革的有關業務，這樣在需要你出主意、提建議時才能說到點上。無論立法工作還是執法工作，都是對各種利益關系的處理和協調，都關系到與各專業部門的協作和配合。法制工作人員協調能力的高低，直接影響工作進展的順利程度和質量、效果。現有些同志原則問題搞不清楚，細枝末節糾纏不清。這就要求我們學會處理各種矛盾，既要堅持原則，又要適度靈活；既要做到有理、有據、有節，又要增進理解，減少摩擦，這樣才能收到事半功倍的效果。

（三）上下結合，共同努力

發展改革部門是一個有機的整體，推進全系統的依法行政工作需要各級發展改革部門的共同努力。國家發展改革委要做好工作，離不開地方發展改革部門的理解和支持；地方發展改革部門要做好工作，也離不開國家發展改革委的指導和協調。國家發展改革委要加強對地方發展改革委法制工作的指導，了解地方法制工作進展，幫助解決問題，并利用網絡平臺、內部刊物、系統會等形式，將最新的工作動態以及各地的做法經驗傳達到全系統。同時，在法律、法規起草，重大法律問題研究過程中，要善于借助和調動地方發展改革委的力量，整合全系統的人力資源，使工作能夠更有成效。地方各級發展改革部門也要積極向國家發展改革委法規司通報情況，及時抄送出臺的法規、規章和重要研究成果，并對國家發展改革委的法制工作獻計獻策。各地方發展改革部門之間也要加強橫向的溝通聯系，通過“走出去，引進來”，互相學習，交流經驗，取長補短，提高本部門法制工作的水平。我相信，只要我們共同努力，發展改革系統依法行政的水平一定會有新的提高。