關(guān)于解決失地農(nóng)民問題的政策建議

中國社科院社會政策研究中心課題組

一、征地安置政策的基本目標(biāo)

我國現(xiàn)行征地安置政策是國家按照被征收土地的原用途給農(nóng)民以直接的經(jīng)濟(jì)賠償。這種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是必要的，也發(fā)揮了積極作用，應(yīng)堅持下去并逐步改進(jìn)。但應(yīng)看到，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作。大量的實(shí)證調(diào)查顯示，這種補(bǔ)償在結(jié)果上無法恢復(fù)被安置者以前的收入和生活水平。在大多數(shù)情況下，即便及時足額給付了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，失地農(nóng)民在一段時間以后仍會處于貧困狀態(tài)。

預(yù)防和緩解失地農(nóng)民貧困問題的最好辦法，是重新審視征地安置工作的政策目標(biāo)和手段，且重點(diǎn)應(yīng)放在檢討損失評估和補(bǔ)償?shù)乃季S方式上。進(jìn)而言之，征地安置政策不應(yīng)簡單地被視為支付賠償或置換原有資產(chǎn)，其思路應(yīng)更為寬廣：使失去土地的人重建生產(chǎn)力并提高他們的生活水平，即應(yīng)把實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的“可持續(xù)生計”作為未來征地安置政策的基本目標(biāo)。

所謂“可持續(xù)生計”，是指個人或家庭為改善長遠(yuǎn)的生活狀況所擁有和獲得的謀生的能力、資產(chǎn)和有收入的活動。在此框架內(nèi)，資產(chǎn)的定義是廣泛的，它不僅包括金融財產(chǎn)(如存款、土地經(jīng)營權(quán)、生意或住房等)，還包括個人的知識、技能、社交圈、社會關(guān)系和影響其生活相關(guān)的決策能力。

長期以來，黨和政府一直高度重視失地農(nóng)民的可持續(xù)生計工作。計劃經(jīng)濟(jì)時期，國家對失地農(nóng)民普遍實(shí)行的“招工安置”或“就業(yè)安置”政策，就較好地解決了廣大農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計問題。只是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，過去的招工安置和農(nóng)轉(zhuǎn)非等辦法，在實(shí)踐中已失去原有作用和意義，各種矛盾和問題才開始凸現(xiàn)。因此，重新理解和認(rèn)識可持續(xù)生計政策，并以此作為征地安置工作的基本目標(biāo)，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)和政策意義。

二、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的四種手段

（一）設(shè)計合理的補(bǔ)償機(jī)制

合理的補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)以提高或恢復(fù)失地農(nóng)民的收入和生活水平為目標(biāo)。這可從兩個方面加以理解。首先，征地補(bǔ)償費(fèi)即便不能做到對失地?fù)p失的“全額賠償”，至少應(yīng)保證及時足額支付置換農(nóng)民原有資產(chǎn)的費(fèi)用。基于現(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)嚴(yán)重偏低的實(shí)際，未來的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上著重考慮以下三個方面的因素，即土地的潛在收益和利用價值、土地對農(nóng)民所承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能、土地市場的供需狀況。其次，置換資產(chǎn)最多只能使失地農(nóng)戶保持和以前一樣的發(fā)展速度，而不能彌補(bǔ)由此損失的時間，以“迎頭趕上”。要真正實(shí)現(xiàn)加速發(fā)展，還應(yīng)向失地農(nóng)民提供以發(fā)展為目的的投資。

（二）引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)戶積累資產(chǎn)

事實(shí)表明，土地、房屋、集體經(jīng)濟(jì)等資產(chǎn)收益，在預(yù)防失地農(nóng)民貧困和減少家庭不安全感方面發(fā)揮著積極的作用。引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)民積累資產(chǎn)，既是改善他們生計的一種速效、實(shí)惠、一舉多得的好辦法，也是幫助他們規(guī)避各種生活風(fēng)險的重要安全網(wǎng)之一。因此，一是要抓好失地農(nóng)民的住宅規(guī)劃與建設(shè)。城市規(guī)劃部門與建設(shè)單位在設(shè)計建造失地農(nóng)民的住宅時，既要考慮確保他們樂有所居，也要方便他們能從房屋資產(chǎn)中形成長效受益機(jī)制。二是壯大村級集體經(jīng)濟(jì)。對于必須由國家征用的公益性建設(shè)用地，可以在規(guī)劃區(qū)內(nèi)征用土地中留出一定數(shù)量土地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)、經(jīng)營；對于那些土地征用量大、土地征用補(bǔ)償費(fèi)較多的行政村，政府應(yīng)積極倡導(dǎo)社區(qū)股份合作制的改革，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值、增值。

（三）促進(jìn)失地農(nóng)民生產(chǎn)性就業(yè)

為失地農(nóng)民提供一份長期穩(wěn)定的工作，是實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)生計”目標(biāo)的重要手段。具體而言，以下三個方面有助于促進(jìn)失地農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)：一是提高其就業(yè)能力。失地農(nóng)民的智力含量、技能水平均難以適應(yīng)目前勞動力市場的需求及變化，政府向他們提供就業(yè)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)顯得尤為重要。二是廣開就業(yè)渠道。解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的根本出路在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。另外，政府要積極探索多種形式的就業(yè)安置辦法，即把就地安置、招工安置、投資入股安置、住房安置、劃地安置和失地農(nóng)民自謀職業(yè)等安置形式有機(jī)地結(jié)合起來。三是消除就業(yè)障礙。社會各界要像關(guān)心城鎮(zhèn)下崗職工那樣關(guān)心支持失地農(nóng)民的就業(yè)與再就業(yè)，逐步清除各種不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的制度和文化因素。應(yīng)把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

（四）建立普惠的社會保障機(jī)制

無論征地補(bǔ)償機(jī)制多么完善，不可避免地會有部分失地農(nóng)民或家庭陷于貧困境地。切實(shí)保護(hù)這些失地農(nóng)民，既是社會公正的體現(xiàn)，也是政府職責(zé)所在。為此，在土地征用過程中，有必要為失地農(nóng)民建立普惠的社會保障機(jī)制。普惠的社會保障機(jī)制要可持續(xù)，必須基于三個前提：一是將解決失地農(nóng)民的社會保障問題作為征地的前置條件；二是為失地農(nóng)民設(shè)立的各項(xiàng)社會保障制度，不宜直接與現(xiàn)行城鎮(zhèn)的類似制度相銜接；三是為失地農(nóng)民社會保障制度建立專項(xiàng)基金。其中，政府的必要投入至關(guān)重要。

三、落實(shí)政策手段的具體措施

（一）關(guān)于完善補(bǔ)償機(jī)制

一是修改《土地管理法》中與市場經(jīng)濟(jì)要求和保障農(nóng)民權(quán)益不適應(yīng)的條款，切實(shí)改變現(xiàn)行征地制度對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低、違反市場經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化基本規(guī)律的現(xiàn)狀。二是建立和完善農(nóng)用地分等定級和農(nóng)地價格評估體系。綜合考慮自然條件、區(qū)位條件、環(huán)境條件等，對農(nóng)用地進(jìn)行分等定級；結(jié)合農(nóng)用地等級，制定農(nóng)用地價格評估辦法。以農(nóng)用地分等定級和農(nóng)用地評估價格為基礎(chǔ)，以經(jīng)營性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場價格為參照，確定土地財產(chǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；參照資產(chǎn)評估辦法，確定其他各類財產(chǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；參照城鄉(xiāng)勞動力工資水平和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障，確定就業(yè)安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是在單純的征地補(bǔ)償費(fèi)用之外，再增加一定數(shù)量的投資資金，專門用于失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)和發(fā)展。

（二）關(guān)于資產(chǎn)建設(shè)

一是實(shí)行留地安置政策。國家征用土地時，應(yīng)在規(guī)劃區(qū)內(nèi)留出一定數(shù)量土地返回給村集體，用于安置失地農(nóng)民。留用地比例以征用地總面積的20％為宜，其中，10％專項(xiàng)用于村集體發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，另外10％用于農(nóng)民生活安置。二是搞好住宅小區(qū)規(guī)劃。原則有三：第一，住宅最好規(guī)劃在具有一定商業(yè)價值的地段，如沿街，靠近集市等。第二，住宅應(yīng)實(shí)行小區(qū)化。居住小區(qū)化不僅能方便居民日常生活，居住區(qū)內(nèi)商業(yè)用房也可作為村集體資產(chǎn)獲取收益。第三，推行多層公寓住宅。多層公寓既可把節(jié)約下來的寶貴土地用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，形成一份產(chǎn)業(yè)，也便于失地農(nóng)民在滿足自住的基礎(chǔ)上，有一定面積的房屋用于出租，獲取租金收益。三是探索集體資產(chǎn)保值增值機(jī)制。積極倡導(dǎo)社區(qū)股份制改革，把資產(chǎn)量化到個人，并明確權(quán)利與責(zé)任。

（三）關(guān)于就業(yè)促進(jìn)

一是千方百計增加就業(yè)。可行的策略有五條：第一，在出讓土地時，本著互惠互利的原則，與征地單位簽訂提供一定數(shù)量或一定比例就業(yè)崗位的協(xié)議，或在同等條件下優(yōu)先吸納被征地單位的勞動力；第二，大力開發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位，把解決失，地農(nóng)民再就業(yè)問題同加強(qiáng)城市的綠化、環(huán)保、衛(wèi)生、交通、便民服務(wù)等項(xiàng)事業(yè)結(jié)合起來，使之形成提供就業(yè)崗位與創(chuàng)造本地財富的良性循環(huán)；第三，將失地農(nóng)民納入小額擔(dān)保貸款的政策范圍，提高他們自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的積極性和成功率；第四，實(shí)行公共就業(yè)工程計劃，如實(shí)施建筑、道路、綠化、社會建設(shè)等勞動密集型工程，或結(jié)合當(dāng)前城鄉(xiāng)環(huán)境整治等工作，幫助大齡失地農(nóng)民再就業(yè)；第五，就業(yè)資源枯竭地區(qū)，應(yīng)組織開展勞務(wù)輸出。二是重點(diǎn)加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)。以市場的需求和農(nóng)民的需求來確定培訓(xùn)項(xiàng)目(對失地農(nóng)民實(shí)行“菜單式”和“計單式”培訓(xùn))，以競爭定培訓(xùn)機(jī)構(gòu)(對就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行面向全社會的招標(biāo)制)，以補(bǔ)貼促參與(對參加就業(yè)技能培訓(xùn)的失地農(nóng)民，政府給與一定的財政支持)。三是用經(jīng)濟(jì)手段和優(yōu)惠政策降低勞動力成本。如對招用失地農(nóng)民的企業(yè)，政府給予一定的收費(fèi)減免、社保補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策；對自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，與下崗失業(yè)人員一樣同等享受在就業(yè)方面的優(yōu)惠政策，如免交相關(guān)稅費(fèi)、提供小額擔(dān)保貸款等優(yōu)惠政策。

（四）關(guān)于社會保障制度建設(shè)

一是將解決失地農(nóng)民的社會保障問題作為征地的前置條件，把不妥善解決社會保障問題就不允許征地作為改革征地制度和完善征地程序的重要內(nèi)容。二是為失地農(nóng)民設(shè)立的各項(xiàng)社會保險制度，應(yīng)遵循“低進(jìn)低出”的原則，即設(shè)計一種“少繳費(fèi)、少得益”的新制度。參保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”為準(zhǔn)。三是在明確將失地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ象w系的同時，對一時安排不了工作的，要為失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險，對享受2年失業(yè)保險待遇后依然缺乏就業(yè)能力、生活困難的，要讓他們享受當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ洗觥Ｋ氖窃O(shè)立失地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)專項(xiàng)基金。該基金不僅用于現(xiàn)在和以后被征用土地的農(nóng)民的問題，對以前被征用土地的農(nóng)民也要惠及。專項(xiàng)基金可通過如下渠道籌集：第一，政府給予一定比例的財政撥款；第二，從政府土地出讓金凈收益中提取不少于10％的資金；第三，在行政劃撥土地和有償出讓土地時，按照每平方米30元的標(biāo)準(zhǔn)提取資金；第四，從土地儲備增值收益中提取10％的收益；第五，從全國社會保障基金投資收益、社會各界捐獻(xiàn)、國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入等渠道籌集資金。