東京經(jīng)驗(yàn)：一座城市的自衛(wèi)方略

李　斌　黃　放

顧林生面前擺放著三本厚厚的資料：約50萬字的《東京都地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃——震災(zāi)篇》、近百萬字的《東京都地區(qū)防災(zāi)規(guī)劃——資料篇》以及約250萬字的《日本防災(zāi)危機(jī)管理6法》。

“有關(guān)任何一種災(zāi)難的任何信息，你都能在這些法規(guī)、條例和各種資料中找到，包括所有的避難場(chǎng)所、煤氣管道和下水道的分布情況，每天救災(zāi)記錄的要求格式以及各機(jī)構(gòu)救災(zāi)車輛、船只的數(shù)量、類型等。”這位在日本已經(jīng)生活了12年，致力于城市危機(jī)管理體系研究的專家接受采訪時(shí)仍不斷翻閱資料，面對(duì)如此詳細(xì)、豐富的信息，他說對(duì)自己的記憶缺少信心。

顧林生現(xiàn)在擔(dān)任清華大學(xué)公共管理學(xué)院的訪問學(xué)者、中國科學(xué)院的客座研究員，也是正在進(jìn)行的科技部軟科學(xué)項(xiàng)目——“中國現(xiàn)代危機(jī)管理體系建設(shè)與公共治理結(jié)構(gòu)改革”課題組主要成員，他希望東京經(jīng)驗(yàn)，能為中國構(gòu)建現(xiàn)代城市應(yīng)急體系提供鏡鑒。

首長負(fù)責(zé)

在東京都總務(wù)局印制的有關(guān)東京都防災(zāi)中心的介紹材料上，有這樣一段文字——東京自古以來就是一個(gè)多災(zāi)害的地區(qū)，將東京建設(shè)成為“抗災(zāi)能力強(qiáng)的都市”是長年來的悲壯夙愿。

2003年4月，東京都建立了危機(jī)管理新的組織體系，由知事(相當(dāng)于我國的市長)直接管理，設(shè)置危機(jī)管理監(jiān)，災(zāi)難發(fā)生時(shí)直接輔助知事，并強(qiáng)化各部門的協(xié)調(diào)功能。在綜合防災(zāi)部，來自自衛(wèi)隊(duì)、警察廳、消防廳、其它部門職員的10人共同辦公。顧林生說，信息由部門分散管理變?yōu)榻y(tǒng)一管理，作為最高管理者的知事可以直接掌握各種信息，有利于更快捷的對(duì)災(zāi)難做出反映。

“如果知事做不到信息一元化，就無法對(duì)災(zāi)難做出準(zhǔn)確的判斷。”顧林生說，“可以看出，在東京都，危機(jī)管理實(shí)行的是首長負(fù)責(zé)制，他們會(huì)為自己的過錯(cuò)付出辭職甚至承擔(dān)刑事責(zé)任的代價(jià)。但在中國，負(fù)責(zé)的常常是一個(gè)政府(無明確責(zé)任人)。”

信息暢流

為了應(yīng)對(duì)災(zāi)難，東京都持續(xù)不斷的采取了各種對(duì)策，如修建避難場(chǎng)所，儲(chǔ)備食品、飲用水，建立消防、救護(hù)體制，增強(qiáng)各種設(shè)施的抗震、防火性能等等。在抵抗災(zāi)害時(shí)，東京都防災(zāi)中心已成為一個(gè)堅(jiān)實(shí)的堡壘，與國家、區(qū)市町村、近鄰自治體聯(lián)合行動(dòng)，一起保衛(wèi)東京。

新建成于1991年4月的防災(zāi)中心，能承受與關(guān)東大地震相同震級(jí)的地震(7.9級(jí))，自備有發(fā)電裝置，僅用儲(chǔ)備的材料即可保證中心3天正常工作的電力，中心擁有的發(fā)達(dá)的受災(zāi)信息系統(tǒng)，能收集、整理和分析來自各個(gè)防災(zāi)機(jī)構(gòu)的信息，根據(jù)這些信息，能很快估計(jì)出救災(zāi)需要的人員數(shù)，并通過傳呼機(jī)召集全體人員集合，同時(shí)將各種信息報(bào)告給知事，知事?lián)嗽跒?zāi)害對(duì)策本部作出各項(xiàng)決定，并通過指令信息室傳達(dá)各防災(zāi)機(jī)構(gòu)，有關(guān)部門則通過信息系統(tǒng)終端互相交流信息。

為防不測(cè)，東京都還成立了備用災(zāi)害信息系統(tǒng)——立川地區(qū)防災(zāi)中心。每年，防災(zāi)中心都會(huì)進(jìn)行有關(guān)防災(zāi)的各種訓(xùn)練，以保證災(zāi)害發(fā)生時(shí)能夠迅速行動(dòng)。

互援協(xié)定

光靠防災(zāi)中心的系統(tǒng)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。“在日本，合同制為防災(zāi)提供了良好的保障”，顧林生說，一旦東京發(fā)生災(zāi)難，附近的7個(gè)都市縣都會(huì)“挺身而出”，因?yàn)樗鼈兒蜄|京簽訂了“相互救援協(xié)定”。

在協(xié)定中，對(duì)于救災(zāi)物質(zhì)的提供、調(diào)撥，公務(wù)員的派遣(主要指醫(yī)療、技術(shù)和技能系統(tǒng)的人員)，救援車輛、船只的供應(yīng)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)接受傷員，教育機(jī)構(gòu)接受兒童和學(xué)生以及火葬場(chǎng)、下水道設(shè)施的使用等方面，都作了詳細(xì)說明。東京發(fā)出援助請(qǐng)求，這7個(gè)都市縣都要及時(shí)提供救援。

除了首都圈之外，東京還有更大范圍的合作，它和仙臺(tái)、札幌、名古屋、大阪、廣島等日本的13個(gè)大城市也簽訂了“相互救援協(xié)定”。當(dāng)它遇到大災(zāi)難時(shí)，會(huì)得到來自遠(yuǎn)方的援助。

這種建立在契約基礎(chǔ)上的“一方有難，八方支援”，給了多災(zāi)多難的東京一顆顆“定心丸”。

除“自救”和政府組織的“公救”之外，東京非常鼓勵(lì)“共救”系統(tǒng)的建立。顧林生告訴中國《新聞周刊》，東京的社區(qū)有自己的消防組織，發(fā)生火災(zāi)時(shí)，平時(shí)身為老板、教師等不同身份的人就都成了社區(qū)消防員，而社區(qū)內(nèi)基本的消防器材由政府提供。

如今，東京已形成了行政、居民、民間企業(yè)、非政府組織、非營利團(tuán)體、自愿者相互合作的“三救”體系，它與報(bào)社、民間電臺(tái)機(jī)構(gòu)等媒體，卡車協(xié)會(huì)、醫(yī)師會(huì)、建筑協(xié)會(huì)、快餐食品工業(yè)協(xié)會(huì)等民間團(tuán)體都有援助合同，由政府、市民、中介組織一起，構(gòu)筑了一張都市安全網(wǎng)。