農(nóng)民增收、農(nóng)村就業(yè)與城鎮(zhèn)化

專家學(xué)者談“三農(nóng)”2

從農(nóng)民增收的階段性變化看，加快城鎮(zhèn)化具有現(xiàn)實(shí)必要性。近年來，城鎮(zhèn)化對促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)村就業(yè)發(fā)揮了重要的積極效應(yīng)。但是，我國的城鎮(zhèn)化也存在兩種不良傾向，一是城鎮(zhèn)化以城鎮(zhèn)現(xiàn)代化為中心，將城鎮(zhèn)化過程壓縮為城鎮(zhèn)建設(shè)的過程；二是城鎮(zhèn)化以地方政府推動型為重點(diǎn)，區(qū)域城鎮(zhèn)化缺乏有效的統(tǒng)籌規(guī)劃。城鎮(zhèn)化的這兩種不良傾向，加劇了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的資源流失，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化對農(nóng)民增收、農(nóng)村就業(yè)的帶動作用不顯著。鑒于制度性障礙嚴(yán)重影響了我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化要以加快制度創(chuàng)新為關(guān)鍵，注意戶籍制度的配套改革、科學(xué)處理加快改革與循序漸進(jìn)的關(guān)系，堅(jiān)持因地制宜的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。□國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所研究員 姜長云博士

從農(nóng)民增收形勢的變化與加快城鎮(zhèn)化的必要性

到2000年為止，全國農(nóng)民人均純收入的增長速度連續(xù)4年下降，農(nóng)民來自于農(nóng)業(yè)的純收入連續(xù)3年絕對減少。1997年，在農(nóng)民人均純收入的增量中，來自于農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的純收入分別占445％和545％。1998、1999、2000年，農(nóng)民人均純收入的增量分別為72元、48元和43元，農(nóng)民人均非農(nóng)產(chǎn)業(yè)純收入的增量分別相當(dāng)于人均純收入增量的1390％、2100％和2120％。2001年，農(nóng)民人均純收入出現(xiàn)了恢復(fù)性的增長，增長速度達(dá)到42％。但是，盡管如此，當(dāng)前農(nóng)民增收的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，農(nóng)民增收困難的問題短期內(nèi)仍難以根本改變。

2001年，盡管農(nóng)民的人均農(nóng)業(yè)純收入扭轉(zhuǎn)了連續(xù)3年絕對減少的趨勢，但是，農(nóng)民的人均非農(nóng)產(chǎn)業(yè)純收入仍較上年增長622元，相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)民人均純收入增量的550％。上述數(shù)據(jù)反映了當(dāng)前農(nóng)民人均純收入的增長出現(xiàn)了兩大階段性變化：第一，農(nóng)民增收難成為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的突出問題，甚至農(nóng)村發(fā)展新階段就是農(nóng)民收入增長難的階段。因?yàn)椋瑐鹘y(tǒng)的增收手段（如農(nóng)產(chǎn)品提價）對于促進(jìn)農(nóng)民增收的作用已顯著弱化；而新的增收手段，如城鎮(zhèn)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，要發(fā)揮對農(nóng)民增收的顯著作用，還面臨一系列因素的重重制約。第二，農(nóng)業(yè)對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)能力已顯著弱化，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)民增收的主要來源。因此，在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展新階段，必須堅(jiān)定不移地把促進(jìn)非農(nóng)收入的增長，作為促進(jìn)農(nóng)民增收的重點(diǎn)。

農(nóng)民非農(nóng)收入的增加可以通過兩條途徑。一是促進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民到城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的收入。二是增加以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的收入。通過這兩條途徑促進(jìn)農(nóng)民增收，都需要我們加快城鎮(zhèn)化。第一條途徑與加快城鎮(zhèn)化的關(guān)系很容易理解。城鎮(zhèn)化不僅能帶動農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，還會拉動城鄉(xiāng)消費(fèi)市場的擴(kuò)張，從而擴(kuò)大整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的就業(yè)空間。在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段下，第二條途徑與加快城鎮(zhèn)化的關(guān)系主要表現(xiàn)在兩個方面：

（一）近年來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增速減緩的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資本替代勞動的速度明顯加快，吸納就業(yè)的能力相對減弱。如果繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)的發(fā)展模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民增收的能力將會繼續(xù)減弱。

20世紀(jì)90年代中期以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增長速度和就業(yè)吸納能力的擴(kuò)張都比較快。1992年～1996年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人數(shù)年均遞增704％，創(chuàng)造的增加值年均遞增4282％（未扣除物價因素的影響）。但是，近年來，由于其自身矛盾和運(yùn)行機(jī)制問題的不斷累積，由于其運(yùn)行環(huán)境和市場格局的重大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增長速度回落、就業(yè)吸納能力減弱的問題迅速凸顯起來。1997、1998年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)連續(xù)兩年出現(xiàn)了就業(yè)人數(shù)的負(fù)增長，共減少就業(yè)人數(shù)971萬人。1998年～2001年間，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人數(shù)僅年均遞增144％，創(chuàng)造的增加值僅年均遞增1339％。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)吸納能力的減弱與要素市場不發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致資本替代勞動加快有很大關(guān)系。以鄉(xiāng)村集體企業(yè)為例，平均每個從業(yè)人員所需資金量（即人均資產(chǎn)規(guī)模，等于固定資產(chǎn)凈值和流動資產(chǎn)之和除以就業(yè)人數(shù)），1990、1994、1998年分別為092萬元、255萬元和496萬元，2001年增加到681萬元。1990年～1994年、1994年～1998年、1998年～2001年間，平均每個從業(yè)人員所需資金量，分別年均增加4075元、6025元和6167元。

鑒于近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的增長繼續(xù)呈現(xiàn)向東部地區(qū)，特別是浙江、江蘇、廣東、山東四省（以下簡稱四省）集中的趨勢，四省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的增長速度比較快，沒有出現(xiàn)回落問題；但由于其資本替代勞動的速度也較快，因而其就業(yè)吸納能力的擴(kuò)張速度較慢。而在四省之外的其它省市區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不僅增長速度加快回落，其資本替代勞動的現(xiàn)象也繼續(xù)發(fā)展，由此也妨礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)吸納能力的增長。就總體而言，在農(nóng)民人均純收入中來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工資收入增長不快，在四省之外的其余省市區(qū)這一問題更為突出。

（二）只有通過加快城鎮(zhèn)化帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，才能有效促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，解決妨礙其發(fā)展的一系列關(guān)鍵問題，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)和促進(jìn)農(nóng)民增收的能力。

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展面臨著一系列的問題，其中許多問題的關(guān)鍵在于，在現(xiàn)有的二元經(jīng)濟(jì)格局下城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整缺乏有效的協(xié)調(diào)整合，難以通過加快城鎮(zhèn)化，發(fā)揮其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的帶動作用。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，以農(nóng)產(chǎn)品為原料的輕工業(yè)應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。但是，近年來在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)中，以農(nóng)產(chǎn)品為原料的輕工業(yè)比重不僅沒有提高，甚至還略有下降。而且，以農(nóng)產(chǎn)品為原料的輕工業(yè)占整個工業(yè)的比重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只是略高于國有及規(guī)模以上非國有工業(yè)企業(yè)。可見，在此方面城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工進(jìn)展緩慢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)入不足、城鎮(zhèn)企業(yè)退出不夠的問題同時存在。只有跳出局限于農(nóng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整的傳統(tǒng)思路，通過加快城鎮(zhèn)化帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的良性互動，才能有效解決這一問題。城鎮(zhèn)化與農(nóng)民增收和農(nóng)村就業(yè)的現(xiàn)實(shí)評價

（一）城鎮(zhèn)化對促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)村就業(yè)的積極效應(yīng)

改革開放以來，特別是20世紀(jì)90年代以來，我國城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)對于擴(kuò)大農(nóng)村就業(yè)、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。1978年～2001年，全國新增市鎮(zhèn)人口超過2億人，市鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎匾呀?jīng)由179％提高到377％。到2002年，農(nóng)村外出勞動力（離開本鄉(xiāng)到外地從業(yè)時間超過1個月）已經(jīng)超過9000萬人。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局人口社科司對第五次全國人口普查資料的分析，在2000年的全國12107萬流動人口中，從鄉(xiāng)村流出的已占73％，流入城鎮(zhèn)的已占74％。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)總隊(duì)的調(diào)查，2001年在全國轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力中，轉(zhuǎn)向省會城市、地級市、縣城和建制鎮(zhèn)的比例分別已達(dá)185％、177％、149％和87％。在北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建和廣東等城鎮(zhèn)化推進(jìn)較快的省市，第二、第三產(chǎn)業(yè)勞動力占農(nóng)村勞動力總數(shù)的比重已經(jīng)超過35％。推進(jìn)城鎮(zhèn)化所引發(fā)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對農(nóng)業(yè)勞動力吸納規(guī)模的增長，已經(jīng)有效地帶動了農(nóng)民收入的增加。以2001年為例，農(nóng)民的人均外出打工收入已達(dá)3755元，比上年又增加411元，增幅高達(dá)123％；遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期農(nóng)民人均純收入的增幅（50％，未扣除價格變動因素）。根據(jù)勞動與社會保障部的測算，目前全國進(jìn)城務(wù)工勞動者每年寄回家的勞務(wù)款就已超過6000億元。

（二）當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化過程中的兩種不良傾向及其負(fù)面影響

當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化過程中的主要問題往往與下列不良傾向有關(guān)：一是城鎮(zhèn)化以城鎮(zhèn)現(xiàn)代化為中心，將城鎮(zhèn)化過程壓縮為城鎮(zhèn)建設(shè)的過程；二是城鎮(zhèn)化以地方政府推動型為重點(diǎn)，區(qū)域城鎮(zhèn)化缺乏有效的統(tǒng)籌規(guī)劃。

上述兩種不良傾向，往往是交織發(fā)揮作用的。如果任其發(fā)展，容易形成對農(nóng)民增收和農(nóng)村就業(yè)的負(fù)面影響。這些影響主要有：

1城鎮(zhèn)化的資源需求迅速上升，加劇農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資源的流失

分析表明，以城鎮(zhèn)現(xiàn)代化為中心的城鎮(zhèn)化模式和以地方政府推動型為主要特征的城鎮(zhèn)化運(yùn)行機(jī)制，都會導(dǎo)致城鎮(zhèn)化對包括資金在內(nèi)的各種資源需求迅速上升。當(dāng)城鎮(zhèn)化對資源的龐大需求超過城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的正常供給能力時，城鎮(zhèn)政府往往不惜大量舉債“寅吃卯糧”，或向企業(yè)、農(nóng)民、下級政府轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)。在現(xiàn)有財(cái)政體制下，地方政府具有類似經(jīng)濟(jì)實(shí)體的行為傾向，對此略顯偏激的概括是“地方政府公司主義”。一般而言，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資源大量流向工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是不可避免的趨勢。在我國，由于大多數(shù)城鎮(zhèn)同時也是所在區(qū)域的行政中心，“地方政府公司主義”的作用，會強(qiáng)化城鎮(zhèn)政府在更大的區(qū)域范圍內(nèi)同農(nóng)村爭奪資源的競爭，從而加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資源向城鎮(zhèn)的流失。當(dāng)然，城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展?fàn)庂Y源的競爭，有的是通過在區(qū)域財(cái)政、信貸和其它資源的分配中爭取相對較高的份額來直接實(shí)現(xiàn)的，有的則是通過在財(cái)政、金融和產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整中爭取相對有利的政策地位來間接達(dá)到的。因此，至少在局部地區(qū)，要防止上述兩種傾向的城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展條件的惡化。

2農(nóng)村人口和就業(yè)的城鎮(zhèn)化進(jìn)展較慢，城鎮(zhèn)化對農(nóng)民增收、農(nóng)村就業(yè)的帶動作用不顯著

城鎮(zhèn)化首先表現(xiàn)為農(nóng)村人口和就業(yè)的城鎮(zhèn)化，表現(xiàn)為農(nóng)村人口不斷轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口、農(nóng)業(yè)勞動力不斷轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動力。但是，以城鎮(zhèn)現(xiàn)代化為中心的城鎮(zhèn)化模式和以地方政府推動型為主要特征的城鎮(zhèn)化運(yùn)行機(jī)制結(jié)合在一起，還會減緩農(nóng)村人口和就業(yè)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。第一，以城鎮(zhèn)現(xiàn)代化為中心的城鎮(zhèn)化模式，必然導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)中資本替代勞動現(xiàn)象加快，單位投入吸納就業(yè)的能力相對下降。第二，以城鎮(zhèn)現(xiàn)代化為中心的城鎮(zhèn)化模式，因加重企業(yè)、農(nóng)民和下級政府的負(fù)擔(dān)，既可能損害當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)活力和擴(kuò)張能力，又可能危及經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展；因而會妨礙城鎮(zhèn)就業(yè)空間的有效開拓。第三，追求城鎮(zhèn)現(xiàn)代化所形成的龐大成本，會刺激城市政府排斥外來低素質(zhì)人口分享城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的成果，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化過程難以有效轉(zhuǎn)化為城市文明對農(nóng)村文明的替代和改造過程。第四，在解決就業(yè)問題上，地方政府推動型城鎮(zhèn)化會促使地方政府堅(jiān)持城鎮(zhèn)就業(yè)高于農(nóng)村就業(yè)的原則，把解決城鎮(zhèn)人口的就業(yè)出路（即就業(yè)安置）作為就業(yè)政策的最高目標(biāo)，忽視面向城鄉(xiāng)人口創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會的重要性。甚至使就業(yè)政策退化為讓國有企業(yè)下崗工人再就業(yè)的政策。由于上述方面，城鎮(zhèn)化對轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力、促進(jìn)農(nóng)民增收的帶動作用亟待增強(qiáng)。

由于農(nóng)村人口和就業(yè)的城鎮(zhèn)化進(jìn)展較慢，近年來我國城鎮(zhèn)化對農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收的拉動效應(yīng)還不強(qiáng)。2001年，農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)已占農(nóng)村增加值的672％，但僅占農(nóng)村勞動力的255％。在中西部地區(qū)的山西、內(nèi)蒙古、吉林、海南、貴州、云南、甘肅、青海、新疆9省區(qū)，農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)勞動力所占比重，仍然不足20％。在總體上還難以通過城鎮(zhèn)化有效帶動國內(nèi)消費(fèi)需求的擴(kuò)張，為擴(kuò)大城鄉(xiāng)就業(yè)、開拓農(nóng)民增收渠道提供條件。制度創(chuàng)新是加快城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵

（一）制度性障礙對推進(jìn)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)影響

我國城鎮(zhèn)化過程中的諸多問題，包括上述不良傾向及其負(fù)面影響的存在，很大程度上與影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的一系列制度因素有關(guān)。如由于分稅制改革的不徹底，現(xiàn)行財(cái)政體制加劇了地方政府的實(shí)體化傾向，為形成城鎮(zhèn)化過程中的上述兩種不良傾向提供了條件。現(xiàn)有的戶籍制度往往是與相關(guān)的福利保障制度聯(lián)系在一起的，如教育、就業(yè)和社會保障制度等。擁有城市戶口意味著在所在學(xué)區(qū)接受義務(wù)教育，不需支付高昂的借讀費(fèi)和贊助費(fèi)；意味著在戶口所在城市享受一定程度的就業(yè)優(yōu)先權(quán)，在社會保障制度方面，農(nóng)民工往往被排斥在城鎮(zhèn)社會保障制度之外。諸如此類的與戶籍制度有關(guān)福利保障制度，不僅提高了農(nóng)民變市民的門檻，加大了農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的成本和風(fēng)險(xiǎn)；也為城市政府對農(nóng)民的就業(yè)歧視和其它歧視提供了政策依據(jù)。因?yàn)椋诂F(xiàn)有體制和福利保障制度保持不變的前提下，實(shí)行這些歧視，可以使城市政府面臨的相關(guān)壓力大為減輕。

在現(xiàn)有的城鎮(zhèn)管理體制下，往往存在著按行政級別來界定城鎮(zhèn)職能和管理權(quán)限的傾向，導(dǎo)致一些在工業(yè)化、市場化過程中迅速興起的中小城市，只能按小城鎮(zhèn)或村莊進(jìn)行管理，從而嚴(yán)重限制了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地時，往往先將農(nóng)民集體的土地征為國有，由地方政府的相關(guān)部門代表地方政府統(tǒng)一行使規(guī)劃、征用和開發(fā)、管理、出讓權(quán)，從而使地方政府壟斷了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一級市場。加之，由于城鎮(zhèn)建設(shè)用地二級市場上的尋租現(xiàn)象和城鎮(zhèn)現(xiàn)行房地產(chǎn)制度的其它問題，城鎮(zhèn)房地產(chǎn)價格往往居高不下，加大了農(nóng)民進(jìn)城定居和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的成本，因此阻塞了農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動渠道。許多小城鎮(zhèn)“有城鎮(zhèn)、無經(jīng)濟(jì)”、許多城市有“城”無“市”往往與此有關(guān)。現(xiàn)有的城鎮(zhèn)房地產(chǎn)制度如果不改變，城鎮(zhèn)房地產(chǎn)價格就降不下來，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就不愿向城鎮(zhèn)搬遷，進(jìn)城農(nóng)民的大多數(shù)也只能采取城鄉(xiāng)兩棲的非永久性遷移形式。可見，與城鎮(zhèn)化有關(guān)的現(xiàn)有制度安排，實(shí)際上把已經(jīng)實(shí)現(xiàn)就業(yè)城市化的大量人口，排斥在城鎮(zhèn)化的大門之外，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化難以有效拉動農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和城鄉(xiāng)消費(fèi)需求的擴(kuò)張。

（二）面向城鎮(zhèn)化加快制度創(chuàng)新需要注意的幾個問題

從上述分析可見，在“十五”、乃至更長時期內(nèi)，能否積極穩(wěn)妥地實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，關(guān)鍵取決于能否通過加快制度創(chuàng)新，用市場化推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

1 與戶籍制度相關(guān)的福利保障制度的改革狀況，決定著戶籍制度自身的創(chuàng)新效果。

從加快城鎮(zhèn)化的要求出發(fā)，戶籍制度創(chuàng)新的關(guān)鍵不在于加快戶籍制度本身的改革，而在于改革與此相關(guān)的福利保障制度，包括教育制度、就業(yè)制度和社會保障制度等。

2在制度創(chuàng)新過程中要科學(xué)處理加快改革與循序漸進(jìn)的關(guān)系。

以社會保障制度的改革為例，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度應(yīng)該是我們長期努力的方向；建立覆蓋農(nóng)民工的統(tǒng)一的城鎮(zhèn)社會保障制度，至少是我們中期努力的目標(biāo)。但是，就近期而言，對農(nóng)民進(jìn)城的就業(yè)歧視還難以根本消除，在勞動市場上城鄉(xiāng)勞動力公平競爭的格局還難以根本形成，特別是勞動力市場供大于求的問題短期內(nèi)還難以根本緩解。因此，與農(nóng)民工相關(guān)的社會保障制度改革不宜要求一步到位；過早地要求農(nóng)民工享受與城鎮(zhèn)勞動力平等的社會保障權(quán)利，可能不利于提高農(nóng)民進(jìn)城的就業(yè)競爭力，因而不利于發(fā)揮城鎮(zhèn)化對農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的帶動作用。因?yàn)樘岣咿r(nóng)民工的社會保障水平，等于提高了城鎮(zhèn)企業(yè)對農(nóng)村勞動力的使用成本。

3．堅(jiān)持因地制宜的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

我國不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差距較大。至少在近期內(nèi)，區(qū)域差距擴(kuò)大的勢頭還難以根本扭轉(zhuǎn)。因此，應(yīng)該堅(jiān)持因地制宜的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。當(dāng)前，就局部地區(qū)而言，城鎮(zhèn)化超前和城鎮(zhèn)化滯后現(xiàn)象同時存在。因此，盡管我國大多數(shù)地區(qū)存在著需要加快城鎮(zhèn)化的問題，但也有少數(shù)地區(qū)并不具備加快城鎮(zhèn)化的條件。

從城鎮(zhèn)化的定位來看，在不發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)該是發(fā)展重點(diǎn)小城鎮(zhèn)。在較發(fā)達(dá)地區(qū)，則應(yīng)以發(fā)展中小城市為重點(diǎn)，帶動發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)。在東部發(fā)達(dá)地區(qū)、大中城市郊區(qū)和城鎮(zhèn)密集區(qū)，要注意發(fā)揮大中城市對區(qū)域城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)發(fā)展的龍頭帶動作用，走集約型的以大中城市為重點(diǎn)的城鎮(zhèn)化道路。特別是在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的地區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，以城鎮(zhèn)為主體的區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在演變?yōu)楦骶咛厣某擎?zhèn)群，或以大中城市為核心的多層次城市圈（城市經(jīng)濟(jì)圈）。因此，在我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，要注意積極發(fā)揮城市群（圈）的作用，利用核心城市對區(qū)域經(jīng)濟(jì)、對周邊小城鎮(zhèn)的輻射帶動功能，借此促進(jìn)農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化和農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)化。在城鎮(zhèn)群內(nèi)部，著力促進(jìn)不同城鎮(zhèn)之間功能分工的合理化，增強(qiáng)不同類型、不同規(guī)模城鎮(zhèn)的有機(jī)聯(lián)系，形成功能互補(bǔ)、有序分布的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)群，增強(qiáng)城鎮(zhèn)群的綜合功能。