中央財政如何支持農村？

專家學者談“三農”3

林毅夫教授提出五條建議：取消農業稅和農業特產稅，中央財政支付農村中小學教師工資，加大支持農業科研力度，建立全國統一的農產品市場，促進農民就業轉移。

編者按：北京大學中國經濟研究中心日前出版的簡報上刊載了北大中國經濟研究中心主任林毅夫教授的一篇文章，就當前農村政策的若干問題提出意見。

我國的三農問題近年來受到越來越多關注。黨的十六大報告用了很大篇幅討論三農問題。中央農村工作會議和最近召開的十屆人大會議將三農問題的解決提到很高位置，認為農村工作是全黨工作的重中之重，沒有農村的現代化，就沒有全國的現代化；沒有農村小康社會的全面建設，就沒有全國小康社會的全面建設。依靠從農業提取積累來支持工業發展的歷史結束

2001年我國的農業總產值占整個GDP的比重為152％，2001年農、牧業稅收收入總額為2858億元，如果包括耕地占用稅、農業特產稅和契稅則為4817億元，當年我國的社會固定資產投資總額為3721349億元，即使把農業各稅都提高一倍用以支持工業建設，也只不過是使全社會的固定資產投資增加了13％。從這些數字的比較中，我們可以看到從農業提取積累以支持我國工業發展的階段早已過去，工業發展所需要的積累必須來自非農產業的部門。經濟是否到了以工業反哺農業的階段

根據WTO的黃箱政策，我國政府對農民的收入補貼可以達到農業總產值的85％。目前我國政府的黃箱政策補貼只占農業總產值的33％，還有52％補貼空間可用，國內有不少專家主張應該把這個政策用足。2001年農業總產值為26180億元，33％的補貼是864億元，如果提高到85％，補貼總額可達2225億元，比現在的水平增加1361億元，農民每人可多獲得171元的轉移收入。據此，有些專家主張增加對工業部門的稅收，充分利用黃箱政策來反哺農業。然而，我們是否真到了這個階段?有四個理由讓我認為，我國不能也不應該增加對農業的補貼。

首先，我國目前的財政收入無法支持這樣大的補貼。2001年中央財政收入為858274億元，按目前33％的補貼來計算，已經占中央財政收入的101％，如果加上地方財政收入78033億元，也占到中央、地方兩級財政總收入1638604億元的53％。如果把黃箱政策的85％用足，其補貼的總額為2225億元，占2001年中央財政收入的比例將高達259％，占中央和地方兩級財政的總收入也達125％。2001年農村居民人均純收入為2366元，如果我國政府將黃箱政策用足，農村居民人均純收入將僅提高72％，而且，這樣的政策會給國家的財政帶來嚴重負擔，擠壓其他建設的支出，引發嚴重的后果。

其次，如果我們對農業進行補貼會導致農產品過剩，產生一系列棘手的問題。農產品一旦嚴重過剩，不是讓這些產品爛在國內，就是低價賣到國外。我國的收入水平還達不到以財政補貼來支持讓大批農產品爛在國內的浪費。如果把過剩的農產品低價賣到國外，從歐美的經驗來看，將會引發一系列的麻煩。歐、美都對本國農產品進行補貼，出現嚴重過剩后都試圖銷到國外，這些年來歐、美之間互相指責對方將補貼的農產品傾銷到自己的市場，這是歐、美之間外交、貿易摩擦不斷的根源。維持良好的國際環境對我國未來二、三十年全面建設小康社會至關重要，對農業進行補貼必然會使我國陷入和歐、美同樣的外交困境，不利于維持我國經濟發展所需要的良好外部環境。

第三，如果我們對農業開始進行補貼，就很難取消掉，因為取消補貼往往會引發政治問題。日本的情形就是這樣的。日本目前通貨緊縮非常嚴重，前兩年我國提出建立東盟10＋3自由貿易區倡議，這對日本擴大其工業品海外市場和投資領域、走出目前通貨緊縮困境大有好處。然而，日本政府對我國的提議反應非常消極，因為盡管農業人口只占日本總人口的39％，農業GDP只占總GDP的2％，但是日本對本國的農產品進行高額補貼，如果日本加入這個自由貿易區，農業就會受到很大的沖擊。農民是日本的一個重要政治利益集團，為了39％的農業人口的既得利益，日本政府只好放棄了一個可以使日本經濟復蘇的機遇。我國在農業保護的問題上絕對不要重蹈歐、美、日本的覆轍。

第四，對農產品進行補貼，在執行上非常困難。如果我們進行反周期補貼，也就是對自然災害等造成的減產進行補貼，會產生嚴重激勵問題。由于農業生產本身的特性，我們很難分辨一個農戶減產是由于自然災害還是其他人為因素，因而很容易出現故意減少投入造成減產而向政府要補貼的事例。如果我們直接對農民的收入進行補貼，從國外的經驗來看，經常會出現應該得到補貼的農民實際拿不到補貼，拿到補貼的往往是各方面關系較好的中等收入的甚至是富有的農民。美國的農業補貼就是這樣的情形，美國每個農戶平均得到補貼是12500美元，而占農戶總數10％的大農場平均得到補貼高達85000美元。中央政府財政支持農村的可行方式

從以上分析來看，我國政府現在沒有足夠的財力來增加黃箱政策的補貼，而且將來即使有足夠的財力也不該這樣做。那么，中央政府在財政上能采取哪些措施來支持農業、農村、農民?

取消農業稅和農業特產稅的可行性

2001年我國農、牧業稅為2858億元，耕地占用稅、農業特產稅和契稅為1959億元，農業各稅合計為4817億元。農業各稅只占2001年中央政府財政收入的56％。2002年中央政府對地方政府轉移支付的總額為7332億元，如果地方政府不征收這一部分的稅收，改由中央政府以專項轉移支付來補貼地方政府因而減少的稅收，則中央政府要增加的轉移支付也才66％，如果只免除耕地占用稅、農業特產稅和契稅，中央政府要增加的轉移支付只有27％，所以，在財政上是可以承受得起的。如果一時尚不宜完全取消掉農業各稅，農業特產稅則應該優先考慮去掉。農業特產稅不符合市場經濟的公平原則，而且，這幾年地方稅務人員膨脹很快，和地方征收農業特產稅等有很大的關系。經常因為這些稅征收方面困難而增加稅收人員，而為了養這些新增人員就只好增加稅收，從而使稅變得更難收，于是只好再增加更多人員，形成了一個惡性循環。如果取消了農業特產稅，征稅人員就可以大幅減少，農民的負擔也可以進一步減輕。而且，我國應該大力發展勞動力密集性的農產品，才能有效利用加入WTO給我國農村經濟帶來的機遇，征收農業特產稅不利于勞動力密集型農產品的發展。

以中央財政來支付農村中、小學教師工資的可行性

目前農村的義務教育以縣為單位來管理，中、小學教師的工資靠縣財政向農民征收教育附加稅來支付，不足之額由中央政府轉移支付來支持。但是各個地方常有挪用、拖欠教師工資的情形。我國目前小學教師的人數總共有5798萬人，按照我國有2/3的人口在農村的比重來估計，粗略計算有380萬農村小學教師，按照每人每月500元工資計算，工資總額為232億元。初中教師為3348萬人，按2/3的比例，農村有223萬人左右，按照每人每月工資800元計算，工資總額214億元，兩項合計446億元。如果完全由中央來支付，占2001年中央財政收入的52％。由于中、西部地區不少縣的教師工資已經由中央財政來支持，實行這項政策，中央所實際要增加的支出少于上述的數目。

義務教育不僅表示學齡兒童有接受教育的義務，而且也意味著政府義務為學齡兒童提供教育。農村中小學教師的工資完全由中央政府的財政來承擔，既體現義務教育的精神，也可以減輕農民的負擔。而且可以通過建立?？?、專賬、專用的制度，避免出現縣級政府挪用和拖欠中、小學教師工資的情形。目前各個縣都將教師納入到縣的干部名冊之中，由于每個縣有三、四千教師，占了一個縣干部的百分之七、八十，因此縣政府增加機關人員難以明顯體現出來，在一定程度上掩蓋了政府機構的膨脹。一旦中小學教師不包括在縣的干部名冊中，縣政府干部隊伍的膨脹就容易察覺。

加大對農業科研的支持力度

我國在加入WTO以后，一些地區、一些品種確實面臨著一些競爭壓力。如大豆、玉米、小麥等土地密集型產品將面臨國外進口產品競爭的壓力。我以前做過一個農業科研優先序的研究，發現如果政府給予糧食農業科研足夠力度的支持的話，我國的糧食還有很大的提高單產的空間，中國的糧食生產自給自足是沒有問題的。同時，加入WTO，如果能夠改善品種和質量，達到國際市場需求，對我國勞動密集型農產品的發展應該是一個很好的機遇。我國糧食科研、特別是水稻科研在全世界具有領先地位，然而在勞動密集型的農產品，如蔬菜、水果等方面的科研，和國際以及我國臺灣省水平相比還有很大差距。政府應該加大對這些農產品的科研支持，同時可以與其他國家或地區包括臺灣省進行合作，以提高我國的農業科研能力，提供優良的農產品品種，幫助農民更好利用加入WTO給農村經濟發展帶來的機遇。

建立全國統一的農產品市場

只有建立了全國統一的農產品市場，各個地區的農業才能根據各自的比較優勢來布局。隨著東部經濟的發展，農產品生產成本提高，失掉比較優勢，東部就會讓出部分農產品市場。如果有一個全國統一的農產品市場，中、西部就能夠從東部讓出的市場中獲益，形成東部拉動中西部農村發展的良性循環。如果國內市場分割，就會出現東部地區農業生產比較優勢喪失以后，直接從國外進口農產品，和國際市場形成循環。要是中、西部農村無法分享東部發展帶來的好處，東、中、西部的差距就會不斷擴大。所以，政府應該主動、積極地大力推動全國統一的農產品市場的建設。全國統一市場有賴于硬體條件，包括道路、通訊、運輸、倉儲等基礎設施的建設，這些建設可以采取兩條腿走路的方式，有些由各級政府的財政支持，有些可以由國內和國際民間資本來投資。全國統一市場還有賴于軟體條件，包括市場中介、信用、法律等的建設，在軟體建設上政府也應該發揮積極作用。

創造有利于農村勞動力向非農產業轉移的條件

從長期來講有如下幾點政府需要考慮：第一是解決農民的戶籍問題。戶籍制度不改革，進城農民就無法享受和城市居民同等的權利。第二是土地的問題，在農村實行永佃制是一個可行的辦法。土地產權屬于集體，使用權屬于農民。進城農民可以將土地出租，獲得進城就業和創業的資金；他們萬一失掉城市工作，還可以回到農村務農，既有利于發展，也有利于穩定。第三是制定按比較優勢發展的戰略。只有這樣才能創造更多的就業機會，滿足城市新增加農民進城就業的需要。

前面三點是促進農民就業轉移的長期性措施，短期內則必須克服當前的通貨緊縮，解決生產能力普遍過剩問題。只有解決通貨緊縮問題，使國民經濟恢復正常運轉，增加非農產業的投資和就業機會，農民向非農產業轉移才能有序和持續，農民收入才能保持和城市居民大致相等的增長。