農業稅改革依然山高路遠

上海率先免征農業稅

8月12日，上海市政府宣布，將從今年起對農民實行農業稅免征政策。此消息立刻引起廣泛的關注。

上海市財稅局稅費改革辦公室朱煒琴處長告訴《財經》，此次上海免征農業稅，是上海根據國務院關于全面推進農村稅費改革試點精神，進一步加大農村稅費改革力度的具體舉措，目的是進一步減輕農民負擔。預計政策實行后，上海農民將直接減負1.43億元。

今年以來，隨著農村稅費改革試點在全國范圍推開和農業特產稅的逐步取消，改革農業稅制呼聲越來越高，更有學者從不同角度建言取消農業稅。在這個背景下，上海市政府在全國率先免征農業稅，自然引起人們對農村稅費改革下一步進展的諸多聯想。

在很多專家看來，農業稅作為一個古老稅種，與市場經濟已不相適應。有專家指出，市場經濟體制下的現代稅制中，稅收一般是對商品流轉額征收，或者是對生產、經營所獲利潤或其他性質的凈所得征收。現行的農業稅則不然，不論農民所從事的農業生產經營活動的商品率如何、效益如何，只要使用了土地都必須交“稅”。從實質上說，農業稅已經退化成一種定額土地稅，不分收入多少，平均稅收負擔。國家稅務總局副局長許善達認為，目前征收的農業稅實際上就是地租，而目前的農村稅費改革的方案也仍然沒有跳出“攤丁入畝”的框架。

國務院發展研究中心農村經濟研究部部長韓俊指出，除了以上因素，農業稅按土地常年總產量8.4％征收，這與其他產業和社會階層承擔的稅負相比，稅率明顯偏高。再加上農業稅沒有起征點和免征額，因而在稅收制度上，對農民明顯不公。

鑒于以上種種認識，對于全面改革農業稅制，學界呼聲甚高。而許善達也曾在公開場合表示，農村稅費改革今后的目標之一就是要把目前的對土地征稅改為對進入市場的農業商品計稅。問題是如何把握改革的時機。國家稅務總局曾對此做過深入研究，并提出了具體實施的步驟：首先，盡快把農業特產稅改為農業稅，為農業結構調整消除制度障礙。其次是逐步減征農業稅，對農業商品征收增值稅，五年內取消農業稅，用對進入市場的農產品征收增值稅來替代，完成農業稅制度的進一步改革。

局部性的嘗試

作為中國最有經濟影響力的地區之一，上海此舉令人看到加速農村稅費改革的可能性。然而，當記者就此進一步采訪時，有關官員和專家的反應則較為審慎。財政部農村稅費改革辦公室主任楊遂周告訴《財經》，目前農業特產稅的改革還沒有進行完畢，許多問題都還沒有解決。此次上海免征農業稅的舉措，只能說是一個地區的嘗試。對于農業稅稅制本身來說，改革的時機恐怕“還得等幾年”。

農業部農村改革試驗區辦公室處長朱守銀也認為，上海免征農業稅只是局部行為，對于農業稅費全局的改革來講，不會產生很大的影響。

今年以來，農村稅費改革的步伐逐漸加快。安徽等省市已經取消了農業特產稅，還有一部分省市已經將農業特產稅的稅率降低。財政部有關人士表示，爭取明年能在全國范圍內將農業特產稅統一取消，但對于農業稅本身的改革，還沒有一個確定的時間表。

楊遂周告訴《財經》，農業稅全面改革所面臨的最大的難點是財政承受能力問題。目前，我國的農業稅的總收入在600億元左右。對于一些農業大省來說，農業稅還是重要的收入來源之一。全面改革農業稅制將對地方財政尤其是縣鄉財政產生深遠影響，因而遠非短期內所能完成。

上海之所以能在全國率先免征農業稅，與其經濟較為發達密切相關。上海市的財政收入逾千億元，相比之下，農業收入占全部財政收入的比重很小。即便如此，上海某些區縣的財政收支也會因農業稅的取消而發生困難。上海市財稅局稅費改革辦公室朱煒琴處長告訴記者，為了保證改革的進行，上海市政府已經表示將對一些財力相對困難、農業比重又比較大的區縣進行財政的轉移支付，從而保證縣鄉級的財力不因免征農業稅而受影響。

朱煒琴認為，目前對農業稅的免征只是一個階段性的做法，今后幾年是否繼續免征，“要到時候視情況而定。”

財政能力決定改革步調

從邏輯上說，免征農業稅的下一步應是改革稅制，而能否建立起替代農業稅的新稅制，將在很大程度上影響農業稅的改革進程。一些專家認為，按照市場經濟的原則，對于農業征稅和對其他產業征稅應保持一致性。我國的稅制也應當消除城鄉差別，建立統一的市場環境。

從國際經驗來看，可以替代農業稅的稅種有所得稅、增值稅和土地資源稅。其中所得稅是對農民出售農產品所得的收入課稅；增值稅是對于農產品的增值額征稅；土地資源稅是針對土地資源所征收的稅。這三個稅種原理各異，在稅率和計稅方式上也不盡相同，而國家稅務總局的研究結論是比較傾向于采用第二種方案，即用增值稅來代替農業稅，對進入市場的農業商品征收增值稅。

目前財稅界對于農業稅的改革提出了多種方案，但無論哪種方案所遇到的首要問題都是改革前后稅率相差過大。目前，農業稅的總體稅率為8.4％，增值稅的平均稅率為17％，而扣除抵扣的因素之后，實際稅負是3％～4％。因此，改革農業稅，首先需要逐步降低農業稅的稅率，令農產品與一般商品的稅負處在相同的水平，但實際稅率的降低，又會對地方的財政收入造成直接的影響。

在現行分稅制財政體制下，收入數額大、稅源集中、征管難度較小的稅收歸入上級政府，收入數額小、稅源分散、征管難度較大的稅收劃為下級政府，農業稅多被劃為地方的財政收入。因而，農業稅稅率的變化對于地方財政收入的影響會比較大，其中一部分影響，各個地區可以消化吸收，但是更多的部分還需要中央的轉移支付。

但是，從全國范圍來看，財政的轉移支付制度還很不完善。從收入角度考慮，中央集中財力以后轉移支付的部分，一般性轉移支付基本都納入省、市級財政收入，專項轉移支付多數用于城市，省以下規范化的財政轉移支付制度還遲遲沒有建立起來。基層政府在履行很多中央和各上級政府職責的同時，卻得不到上級足夠的經費保證。據調查，截至1998年底，全國鄉鎮級政府累計負債已經達到1775億元，平均每個鄉鎮負債408萬元，而實際負債狀況要遠比這一數字反映的情況嚴重。

總之，農業稅的改革對基層政府的影響較大，很多農業大省的財力又比較薄弱，想要保證這些省市的財力不受很大影響，就必須拿出專項資金進行轉移支付。而中央財政的剛性支出較多，中央每年拿出數百億元的資金進行轉移支付，殊為不易。在基層財政步履維艱、中央財政并不充裕、轉移支付制度又不很完善的情況之下，農業稅改革的步調不可能加快。

因此，上海對農民免征農業稅的舉措，可稱農村稅費改革的一個突破，然而并不具有全局性的意義。