安全之路如何延伸

10月28日，在第十屆全國人大常委五次會議上，經人大常委們投票表決，首部《中華人民共和國道路交通安全法》以142票贊成、2票反對、4票棄權的結果，順利通過。

通常來說，一部法案進入人大立法程序后，一般經三次審議即可。這次審議卻是第四次審議，這意味著在這部法案背后，有著激烈的爭執。負責該法起草工作的國務院法制辦一處處長朱衛國告訴記者，即使在最后階段，本屆人大常委法律委員會已肯定“這部法律草案經過常委會四次審議、修改，已經比較成熟”，但仍對該法提出了總共11個方面的修改意見。

不過，該法仍然以獲得接近94.67％贊成的絕對支持率得以通過，其原因可以用十屆全國人大常委會委員萬學文的發言來概括：“第一是不要再拖了，盡快通過，因為我們國家平均每天因交通事故死300人，這部法律的出臺可以大大減少交通事故。第二，我們國家正在成為汽車大國，亟需這樣一部法律規范我們的行為！\"

公平與便民

《道路交通安全法》從車輛、駕駛人、道路、行人、事故處理、執法監督等多個方面，構建了中國未來的道路交通安全管理體制框架。輿論紛紛對這部法規報以好評，認為它凸現了人本精神，體現了“公平與便民”的原則。

例如，該法規定，對“帶病”超載的機動車輛實行強制報廢制度，這就從制度上杜絕“帶病”車輛上路行駛，以期預防重大交通事故發生。

過去，一旦發生了交通事故，法院參照交管部門的《責任認定書》進行民事賠償的裁決。這樣容易造成混淆事故責任、民事責任、刑事責任和行政責任的問題。此次《道路交通安全法》則取消了交管部門的“交通事故責任認定”權，把道路交通事故的裁判權轉給了法院，交管部門只承擔取證與記錄的工作。

《道路交通安全法》還有一個亮點，是決定設立“道路交通事故社會救助基金”。它是由辦理機動車第三者責任強制保險的保險公司，在收取的保費中按國家規定的比例(通常為1％)抽取后專門成立的一種救助基金。該法規定，發生交通事故后，醫院可以先對傷者救死扶傷，然后從保險公司支取“道路交通事故社會救助基金”墊付搶救費用，最后再向交通事故的責任人追償這筆費用。

“道路交通事故社會救助基金”的建立和操作細則，將會隨后公布施行。

定槌于爭議聲中

雖然以上這些原則或規定，在法律條文中都是一句話，但它們最終能夠得以成文，無不經歷了很多的爭論。

《道路交通安全法》從起草至今，已經10年有余。1993年6月，由公安部負責，開始了這部法律的起草工作。1996年10月，專門的起草小組正式成立；1998年6月，初步擬就的《道路交通安全法》送審稿上報國務院，并經國務院辦公廳及國務院法制辦歷時三年的討論和協調，終于形成了《道路交通安全法（草案）》，于2001年12月進入人大立法程序。

甫一進入人大討論，人大常委們便對多項的內容提出了異議。焦點之一是農用運輸車道路交通管理體制的設計。

據人大常委法律工作委員會主任委員胡光寶介紹，分歧集中在對農用機動車，包括拖拉機和農用運輸車的牌證發放，是由公安機關交通管理部門負責，還是由農業(農機)部門負責。主要有三種意見：第一種主張維持1986年以來實行的管理體制，由公安機關交通管理部門委托農業(農機)部門負責；第二種主張在保持現行管理體制的基礎上，進行適當調整，拖拉機和小型農用運輸車的牌證發放由農業(農機)部門負責；第三種主張由公安機關交通管理部門統一負責。

這一焦點爭議的雙方，事實上就是對于農用機動車各享部分管轄權的公安部與農業部。其背后則是利益分割問題。根據有關方面統計，包括牌照在內，目前一臺農用車一年只需繳納費用71元，但如果按現行的機動車管理辦法，則需要繳納費用540元，增加了近470元。

在審議過程中，各方還是保持了這樣一個基本共識：一方面要保持現有農機管理工作的穩定，不做大的變動；另一方面農業機械上路行駛，一定要服從交管部門的統一指揮，出現交通事故，一定要由交通警察統一處理；此外，不能增加農民負擔。

在人大常委會第二次審議時，應部分委員的建議，草案增加了機動車一方在交通事故中若無過錯，可予以免責的條款，即規定機動車一方只要無過錯便可對事故不承擔責任。這一在民間被俗稱為“撞了可以白撞”的條款，隨即成為一個社會反響極大、更具爭議的焦點。

2001年6月23日，在提請全國人大常委會會議三審時，草案稿進行了新的修改。出于對行人和非機動車相對于機動車明顯弱勢、更應獲得保護的考慮，重新規定除非交通事故是由行人或非機動車一方故意造成的，否則機動車一方將不能免責。

但這一條款在進入第四次人大常委審議時，仍然有許多委員在小組討論時對此表達了不同意見。何椿霖委員認為，籠統地規定由機動車來負責任不利于交通管理的嚴格執法，如果能夠證明責任屬于非機動車一方，而且機動車駕駛員已經采取了必要的規避措施，應當減輕或免除機動車一方的責任。王夢奎委員則稱，制定道路交通安全法要有利于形成全體公民遵守交通規則、適應現代社會的局面。郭樹言委員更認為，在很多地方交通法規管不了非機動車和行人，主要是約束太松造成的。列席本次會議的人大代表劉道明則認為，在經濟處罰上可以由機動車一方承擔多一些，但在事故責任的劃分上應當平等。

分割的“道路”

爭議之聲未息，法已確定出臺，《道路交通安全法》能否給我們帶來一個真正安全而又穩定的道路交通管理體制？記者在《道路交通安全法》表決通過并正式發布后的第一時間，采訪了國家行政學院公共管理部王偉教授。

受交通部的委托，國家行政學院于1998年9月成立了“中國道路交通管理體制改革研究”課題組，而王偉正是這個課題研究的負責人。然而，王偉提及《道路交通安全法》時，卻絲毫沒有顯得欣喜。他只是表示，在目前體制上的問題還沒有解決的情況下，《道路交通安全法》的出臺，并不能徹底解決交通安全管理上的問題。

自國務院1986年10月發出《關于改革道路交通管理體制的通知》后，中國道路交通管理體制的現狀是，公安部門統一負責全國城鄉道路安全管理；道路規劃、道路建設、路政管理、運政管理、稽征管理等職責屬于交通部門；農機部門享有對拖拉機的“委托”管理權。這一道路交通管理體制架構一直延續至今。

在這種制度框架下，出現了公安部和交通部“兩家共管”的局面：道路交通安全由公安部門負責，道路交通管理主要由交通部門負責，結果是兩個部門分割執法與管理體系，行業管理與安全管理的界限很難分清，既有職責交叉，安全責任又不明確，如此不順暢的道路交通管理體制顯然對道路交通事故頻頻發生難辭其咎。

王偉認為，現今無論從傷亡人數還是從影響范圍看，道路事故都已經成為我國最嚴重的安全問題。他負責的課題研究認為，需要由國務院統一協調，對交通管理體制進行重新設計，發揮有關部門的各自優勢，統一立法，根據部門性質和管理優勢進行合理分工。

事實上，王偉曾通過各種渠道，向國務院和人大呈遞對我國道路交通體制管理的設計思路。他提出了這樣的設想：將“全國城鄉道路交通由公安機關負責統一管理”，轉變為“全國城鄉道路交通由交通部門負責統一管理”；交通部門承擔道路交通安全管理的主要責任，公安部門繼續作為道路交通安全路面執法的主體。交通部門要進一步深化自身管理體制的改革，提高道路交通管理的水平，按照政府機構改革的有關精神，加大職能轉變和權力下放的力度，統一設置、歸并和精簡相關職能機構。

他同時建議，在改革道路交通管理體制時，要對現有關于公路建設、公路運輸、道路交通管理等法律法規進行重新調整。并在體制改革到位的前提下，力爭通過國家立法機關出臺統一的“道路交通法”，做到立法與改革的同步進行，保證改革方案的順利實施。

但讓他失望的是，他們的呼吁并未得到該法起草與立法部門的采納。

國務院法制辦朱衛國處長在向記者解釋這部《道路交通安全法》時說，交通部與公安部誰在這部法中成為管理的主導力量，是在立法前期存在過的問題，但在該法起草之初，這個問題就已經解決了，這就是目前這部法律所體現出來的相應的管理權向公安部集中。

但記者同時了解到，交通部主持下起草的《道路運輸管理法》、《交通管理條例》，也已在向人大提出議案的過程之中。照此實施，中國的道路交通管理體制將面臨交通管理與安全管理的“依法”分離。

王偉對此提出了擔心：將來會不會出現政府部門之間的“依法打架”？他表示，他還會繼續關注明年5月1日起《道路交通安全法》的執行情況。

本刊記者吳小亮對此文亦有貢獻