煙草控制公約命途

今年7月，一份由國家發展和改革委員會、衛生部以及外交部共同起草的報告上交給國務院。報告的主要內容是請求國務院盡快批準簽署《煙草控制框架公約》。

今年5月在世界衛生大會上獲得通過的《煙草控制框架公約》（FCTC），是世界衛生組織主持制定的第一部國際法律條約，也是首次在全球范圍內限制煙草的公約。歷時三年、經過六輪艱難談判達成的公約文本最終以192票的高票通過。

公約由序言和38條正文組成，明確了控制煙草的具體義務、責任等問題，對煙草制品的包裝、標簽、廣告、促銷和贊助提出了嚴格的限制措施。

然而，盡管公約得以通過，但由于煙葉和煙草制品帶來的經濟利益和由此相關聯的國計民生問題，很多國家不得不在民眾健康和煙草經濟之間尋找平衡。這種做法貫穿于整個公約文本誕生的始終，也將在日后的公約執行中延續。

健康優先還是經濟發展優先？

公約的制定是在全球禁煙浪潮推動下提出的。自從20世紀50年代醫學界確認煙草的危害以來，反煙斗爭不斷高漲。許多國家都制定了控煙的法律法規，而且煙草訴訟之風日益盛行。

但這一切并沒有阻礙煙草業發展的步伐。隨著國際煙草貿易的發展，發達國家的煙草商減少國內煙草銷量，卻向發展中國家傾銷，這促使世界衛生組織下決心制定一部國際煙草控制公約，以在全球范圍內限制煙草產品的擴散和流行。

初衷是善意的，但是工作一旦鋪開，一個問題便擺在了各國的面前：健康優先，還是經濟發展優先？

這個問題看似簡單，卻最難以選擇。對中國這樣一個煙草業產量、銷量均占世界第一的煙草大國而言，更是如此。

協和醫科大學基礎醫學研究所教授楊功煥親歷了《公約》文本誕生的整個過程，對此深有感觸。楊功煥教授是在煙草危害與煙草控制方面進行過多項流行病學研究的專家，1999年至2000年參與世界衛生組織的公約文本的準備工作，2001年她又作為中國談判團的一員，全程參與了六次談判。

楊功煥工作的很大一部分，便是了解煙草對社會經濟的影響。她向記者介紹說，目前中國有3.2億煙民，煙草對健康的影響已經明顯可見。在現階段，中國煙民平均比總人群的期望壽命少4.6年，每人工作時間平均少兩年。預計到2025年，每年將有200萬左右的人死于與煙草相關的疾病，包括肺癌、冠心病等；到2050年，這個數量會增加到300萬。其中一半發生在35歲～69歲的人群里，導致的減壽年數將增加到10年。

與此同時，身為健康殺手的煙草業卻是國家的創收大戶。中國是世界上煙草種植、生產和銷售第一大國，煙草業作為一項重要產業，連續15年位列創收大戶名單中，2002年底上交利稅更高達1400億元，接近國家財政收入的十分之一。因而相關經濟部門不愿意對煙草生產和銷售有過多的限制，煙草業界人士更藉此反對嚴格控煙。

但楊功煥等人的研究卻表明，煙草所致的損失將可能超出其所得。“我們做了測算，在現階段，歸因于煙草的死亡率為12％，醫療費用中有12％，達485.9億元的金額因煙草所致疾病被耗費掉。換言之，在2000年煙草所創利稅1050億元中，46.3％都化成了醫療費用。”

楊功煥進一步介紹說，目前醫療費用的上漲速度遠高于煙草行業利稅上漲的速度。假若到2025年，歸因于煙草的疾病和死亡率為33％，僅其耗費的醫療費用就會超出煙草行業為國家創造的利潤。足以抵消煙草所帶來的經濟價值。

“煙草危害論”與“煙草創收論”的斗爭也出現在《煙草控制框架公約》中國談判團內部。據記者了解，在由原國家計委牽頭，外交部、衛生部、原國家經貿委、國家煙草專賣局、國家工商總局等10多個部委組成的談判團里，對一些煙草加稅、廣告和包裝限制等措施也曾有過較大爭議。

種種爭議直到國務院一紙批示才終得統一。該批示大意為：第一，中國應該做一個在國際上負責任的大國，以人民健康為主，要支持世界衛生組織，早日促成框架公約的建立；第二，在有些涉及國家主權的問題上，不能完全放棄；第三，不要糾纏于枝節問題。

事后，談判團的首席談判員易先良在接受媒體采訪時，道出了中國代表團的立場：我們的國家利益就在于既要支持《公約》和控煙，又要保護我們現有的行業不受到來自國際上更大的壓力。

楊功煥認為，對煙草經濟和煙草控制的態度，反映了我們的社會發展觀：是僅僅注重眼前的經濟增長，還是選擇關注可持續發展、“以人為本”的發展戰略。我國在這次談判中的立場，正是希圖能夠在盡可能減少損失的情況下，走向“以人為本”的發展之路。

潛在和現實的影響

公約出臺伊始，煙草業便哀聲一片。

在煙草專賣體制下，中國的香煙制品從原材料的生產、采購和運輸一直到卷煙的生產、銷售都處在國家的計劃之中。但生長在“溫室”中的煙草企業也感到了多重危機。先有WTO之后跨國企業的虎視眈眈，現在又得面臨《公約》的諸多壓力，難怪某些煙草業研究機構大呼“山雨欲來”，稱“WTO只是重新劃分了煙草市場的版圖，而煙草控制公約則關乎整個煙草行業的生存問題”。

一位國內煙草界人士以包裝和標簽條款為例說：“如果煙盒上有三分之一的面積寫著‘吸煙容易引發心臟病’，這煙還能賣出去嗎？”

引發議論的不僅僅是健康警語一項。煙草經濟研究所王玉麟撰文指出，《公約》對煙草業的影響主要是在以下幾個方面：

首先，公約文本對煙草的危害性在法律上作了認定。煙草在經濟方面的作用曾被煙草業反復強調，因而成為支撐煙草業生存發展的重要基礎，此次也被否定，這是前所未有的，將使得締約國的煙草業整體生存發展環境變得更為嚴峻。

其次，在減少煙草需求的措施方面，公約規定了稅收價格措施、限制吸煙場所、推動遠離煙草的意識培育措施等，這些將影響煙草業生存和發展的社會環境。

再次，其他管制措施如對包裝、標簽、廣告等所作的明確限制，將給煙草業帶來更為直接的負面影響。比如新的排放標準對煙草產品提出了更高的要求；嚴格的包裝和警語要求將使以禮品消費為主的高檔卷煙消費受到很大影響。

與煙草業的擔憂不同，衛生界對《公約》的通過表示歡迎。楊功煥教授認為《公約》的通過意味著世界衛生組織通過國際法把各國動員起來，參與控煙工作，標志著世界控煙事業的進步。

由發改委、外交部和衛生部呈遞給國務院的報告則全面反映了三部委對公約的看法。報告認為，最終的公約文本已經由最初的激進逐步趨向平緩和務實，在包裝標簽、廣告促銷、責任與賠償等關鍵問題上的規定已經較為寬泛，不會對我國的現行立法、司法體系造成太大的沖擊。而公約的簽署更有利于維護我國良好的國際形象。

前景及未來程序

也許現在談論《公約》的影響還為時過早。《公約》文本通過之后，首先需要相當數量的國家簽署，然后還要根據每個國家的法律程序，由其政府、人大或者議會批準后方能正式生效。

根據有關程序，自第40個國家以法律形式批準公約之后的第90天起，公約就將生效。然而，記者在世界衛生組織的官方網站上看到，截至9月15日，雖然已經有包括法國、英國、巴西、南非等在內的52個國家簽署了公約，但完成了法律批準程序的國家只有挪威一國。簽署國中并不包括美國、日本、德國、中國等煙草大國。

可見，公約文本雖獲得了通過，但距生效還有漫漫長路。

此外，目前的《公約》只是寬泛的、原則性的框架協議，還有許多后續性工作，如對廣告、走私、包裝等相關措施，將由接下來的議定書作出具體規定。中國談判代表團首席談判員易先良在接受媒體采訪時估計，《公約》可能在今年年內或明年上半年生效，議定書的談判則可能在明年下半年啟動。