關于維護憲法權威的思考

一、問題的提出

維護憲法權威本來不應該作為一個問題而被提出來。因為在法治國家，憲法具有至高無上的法律地位，這是天經地義的道理。但是，由于我國曾經歷過幾千年的封建專制統治，人治的歷史慣性和傳統根深蒂固，維護憲法權威任重而道遠。

《中國青年報》曾以《鄉黨委與國法，誰的話管用》為題做過一篇報道，很值得我們深思。事情起因于一份鄉黨委文件導致合法協議的流產。私營企業主米曉波于１９９３年１月與云南昆明市官渡區矣六鄉政府簽訂承包該鄉綜合大樓的合同書。１９９４年１２月，矣六鄉黨委以文件形式下發了一份“處理決定”，廢除鄉政府與米曉波簽訂的合同。面對米曉波的質問，鄉長回答說：政府要服從黨委的領導。陷入困境的米曉波向法院起訴矣六鄉黨委，法院不予受理，原因是黨委不具備民事、行政訴訟的主體資格，黨委從未有成為被告的先例。失望的米曉波只得向上級黨政機關投訴，但曠日持久杳無結果。直到２００１年４月，中國青年報對該事件進行了報道，才引起黨和國家領導人的關注，中央紀委、云南省紀委和昆明市有關部門介入查處，矣六鄉黨委書記和鄉長受到黨紀政紀處分，鄉黨委所發的“處理決定”被撤消廢止。經過上級機關的協調和法律專家的指點，米曉波與矣六鄉的合同糾紛進入訴訟程序，被告確定為鄉政府，米曉波最終勝訴。

這一案例反映了存在于我們社會中的兩個基本現實，首先是權大于法的現象仍然存在。黨委不能成為被告，黨委的錯誤決定無法承擔法律后果。部分黨政領導干部心中根本就沒有法治觀念。因此，在現實社會中往往出現以權代法的現象。其次是法律倒置現象，即人們對于憲法的重要性注意得不夠。由于憲法規定的是國家基本的政治制度和公民基本的權利和義務，似乎離現實社會較遠，所以人們比較重視具體的法律。這樣就造成憲法似乎不如一個具體法律重要，具體法律不如行政法規重要，國務院的行政法規不如地方性法規重要，地方性法規又不如一個鄉政府文件管用，鄉政府的一個文件可以超越憲法和法律。

在我國政權機構運作過程中，憲法權威是否得到了尊重?熏也是值得深思的問題。２００１年２月１４日，在遼寧省沈陽市第十二屆人民代表大會第四次會議上，沈陽市中級人民法院２０００年工作報告未獲通過。“沈陽事件”被有關專家稱為“中國民主政治的標志性事件”。監督憲法和法律實施，監督“一府兩院”工作，是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職責。沈陽中級人民法院的報告未獲通過，說明人大履行法定的監督職能是認真的。但是，報告未獲通過，責任人是否承擔了責任？如果沒有承擔責任，憲法的規定不是成了一紙空文？今年元月１日，湖南岳陽市唯一的市長候選人沒能在人代會上獲得半數選票，在１月３日再次舉行的全體會議上，該候選人當選為岳陽市市長。這位市長是人們公認的好市長，但在第一次選舉中為什么沒能當選？在選舉程序上是不是存在問題？這不能不在人們心目中產生疑問。象這樣的事件涉及到國家政權的運作，是憲法所規定的重要內容之一。是否應該有一個權威機構，例如憲法法院介入這些事件的調查，作出公正的裁判，還這位市長以清白，讓他能心情舒暢，心安理得地去從事他的工作呢？這樣也可以消除人們心中的疑慮，避免小道消息的傳播，維護憲法的權威。

“處女賣淫案”、“夫妻嫖娼案”、“夫妻看黃碟案”為什么頻繁發生呢？這說明憲法所規定的公民的基本權利和自由還沒能得到有效保障。公民的基本權利和自由在掌握權力者心中還沒有應有的位置。他們藐視公民基本的權利和自由，任意濫用手中的公權力，甚至利用手中的公權力為私人和小集團謀取不法利益。他們任意踐踏公民基本權利和自由的暴行，只有在新聞輿論曝光后，才在上級領導的督促下得到糾正。廣大公民的基本權利和自由為什么顯得這樣的脆弱？手中掌握公權力的人為什么能夠膽大妄為？這說明一方面公權力沒有得到很好的制約和監督，另一方面，公民基本的權利和自由沒有得到充分的尊重，而這些恰恰是憲法需要調整的重要內容。

由此可以看出，要真正樹立起憲法的權威，建設社會主義法治國家，在我國還有一段路程要走。因此，如何維護憲法的權威，就成為了人們日益關注的問題。

二、何為憲法權威？

憲法是人類社會與專制制度作斗爭的產物，是人類社會追求憲政的必然結果。針對君主專制統治者所宣揚的“君權神授”、“君主主權”，近代進步思想家針鋒相對，提出了“人民主權”理論。認為國家的權力來自于人民的授予，國家只是人民主權的委托代理者。“人民主權”的表現形式，就是要根據人民關于建立國家的預先協議來組織和建立國家政權機關。人民關于建立國家的這種預先協議就是憲法。用憲法來確定國家的根本制度，確定人民的權利和義務，并保障國家政權機關按照憲法規定的程序運轉，保障人民的權利和自由得以實現，這就是憲政。所以，憲政的對立物就是專制統治，憲政的本質特征就是民主政治，憲政的精神實質就是對國家權力的限制和對人民權利和自由的保障。人民通過制定憲法實現憲政，建立民主政治，其目的就是試圖通過憲法，對國家權力進行有效配置，防止國家權力走向專制和腐敗，損害人民的權利和自由。君權至上與法律至上、專制制度與民主制度、專制與憲政、人治與法治這幾對對立的概念，后者取代前者，是人類社會發展的必然趨勢。在憲政制度下，只有憲法是至高無上的，能否真正做到憲法至上，是區分真假民主政治的分水嶺。

所以，憲法權威首先表現為國家權力的來源和依據只能是憲法的授權。因此，國家各權力機關的建立必須嚴格按照憲法的規定而產生；國家權力機關的權力范圍只能按照憲法的規定而劃分；國家權力機關行使權力的程序和規則必須符合憲法的規定。即使是國家立法機關，也不得違背憲法任意行使立法權。國家機關的權力必須來自于憲法或法律的明文授權，一般說來，凡是憲法沒有明確授權的事項，任何國家機關不得對該事項行使管理權力。國家機關不可以隨意地擴大自己的權力，不可以自己給自己授權。

其次，憲法權威表現為憲法在法律體系中的最高法律效力。憲法作為國家的根本大法，只能夠從總體上規定國家的根本制度，公民的基本權利和義務。它的這些規定都是比較原則、比較抽象的，不可能很細致。為了實現憲法精神，憲法往往授權其他國家機關進一步立法，使憲法原則進一步轉化為可以操作的具體法律法規。因此，在一個國家，往往形成以憲法為基礎，由獲得授權的國家機關制定的其他法律法規共同構成一個完整的法律體系。在這個法律體系中，憲法是其它一切法律、法規的母法。其他一切法律、法規的制定都必須以憲法為根據。其他一切法律、法規因為依據憲法或符合憲法而獲得應被遵守和執行的效力。相反，如果其它法律法規的規定和內容與憲法的規定相沖突、相違背，則要被廢除。

第三，憲法權威表現為憲法以維護公民基本權利和自由為最高目標。憲法的終極目標就是維護人權。人民之所以要制定憲法，就是要通過憲法這種形式，對國家機關進行授權，使國家機關能夠按照憲法的規定產生和運作。通過對國家權力的科學配置，達到防止專制政府的出現。因此，一部憲法一般必然有兩個方面的重要內容，一是對國家的根本制度進行規定，二是對人民享有的基本權利和自由進行描述。對國家的根本制度進行規定，其落腳點仍然是為了更好地保障人民的權利和自由的實現。所以，維護憲法權威就是維護人民權利的權威。一切以維護人民的權利和自由為出發點和歸宿。憲法是人民權利和自由的最后神劍。

三、如何維護憲法權威？

前面我們從理論上分析了憲法的權威。如果在實踐中沒有很好的機制對違背憲法的行為予以糾正，憲法權威就會受到傷害，甚至成為一紙空文。因此，必須建立相應的機構與機制，履行修改憲法、解釋憲法、監督憲法實施的權力。

監督憲法的實施是維護憲法權威最關鍵的內容。監督憲法的實施，著力點應該放在以下幾個方面：第一，國家政權機關的產生過程和運作過程是否符合憲法原則；第二，國家的立法活動是否符合憲法規定。只有保證國家的立法活動符合憲法的規定，才可能有“良法”來治理國家，在法律上保持公平和正義；第三，法律監督，包括對行政機關行政活動的監督和司法機關司法活動的監督。行政機關作為立法機關的執行機關，享有廣泛的管理國家經濟、政治和社會事務的權利，他們的活動與廣大人民群眾的切身利益緊密相連，如果不加強監督，非常容易出現公權力侵犯私權利的行為。前面列舉的“處女賣淫案”等案件之所以能夠頻頻發生，就是因為這些公職人員缺乏應有的監督，目無國法，橫行一方，敗壞了黨和政府的形象。司法機關的司法活動，作為刑事、民事主體之間的裁判者，對于維護當事人的權利起著關鍵作用。如果任憑司法腐敗，民無申冤之處，則憲法權威蕩然無存。

這里有必要說明一點，雖然所有的違法案件在本質上說都違背了憲法，但從維護憲法權威這個角度來看，只有公權力的運作才能納入憲法監督的范疇。在“處女賣淫案”中，作為當事人的公安民警雖然侵犯了受害人的權利（憲法規定的人身自由權利），法院還是可以根據其他有關法律將違法的民警繩之以法，所以一般不將之稱為違憲案件。“處女賣淫案”最后還是得到了圓滿解決，說明我們的政法機關仍然是按照憲法的規定運轉的。但是，如果出現公檢法互相包庇，使這種案件無法得到解決，這就出現了憲法權威問題，就需要有相應機關履行憲法監督職能，維護憲法權威了。２００２年發生在沈陽市人大代表質詢沈陽市于洪區“三長”（公安局局長、檢察院院長、法院院長）并使一冤案得到糾正，就是人大代表履行憲法監督職能的極好例證。

前面已經談過，我國憲法權威還沒有真正完全深入人心，肆意侵犯公民權利的現象到處可見，這就是問題的癥結所在。說明我們對憲法實施的監督還有待加強。從國外的經驗來看，為了維護憲法權威，必須建立違憲審查機制。綜觀世界各國的憲政實踐，大體上形成了四種違憲審查機制。一種是以英國為代表的由立法機關負責違憲審查的機制。英國是議會至上的憲政體制。英國的任何一部法律如果違憲，只能通過議會自己來修正或者廢止。法院不能審查議會立法的合憲性，不能宣布任何一部議會立法違憲。美國則通過發生于１８０１年的“馬伯里訴麥迪遜案”而形成了由司法機關負責違憲審查的機制。美國最高法院負責違憲審查。第三種是以法國為代表的由專門的政治機關負責違憲審查機制。在法國設有專門的憲法委員會，由憲法委員會來監督憲法，審查立法的合憲性。第四種是由憲法法院來負責違憲審查，例如德國、意大利等國家。憲法法院不同于一般的普通法院，它是專設的特別法院，具有濃厚的政治色彩，專門處理憲法爭端、政治爭端，維護憲法權威。

上述四種違憲審查機制，各有利弊。由立法機關負責違憲審查，符合人民主權的理念。但在實踐中，特別是對立法活動的監督中，容易形成自己監督自己，自己審查自己，結果監督流于形式，很難起到實際效果。由普通法院進行違憲審查，具有較強的獨立性，在實踐中也比較容易操作，但只適應典型三權分立的國家，而且普通法院也缺乏權威性，具有不可避免的局限性。憲法委員會適合于用政治手段解決政治爭端，但不利于普通公民憲法訴愿的審理。由獲得憲法授權的憲法法院專門負責違憲審查，兼具政治性、權威性和司法性，可以很好地勝任違憲審查任務。

根據我國憲法的規定，監督憲法實施的工作由全國人大及其常委會承擔，這符合人民代表大會制度的政體。“一府兩院”由人大產生，對它負責并報告工作。人大對“一府兩院”工作的監督，就是對憲法實施的監督。今后要通過政治體制改革，繼續加強人民代表大會制度建設，切實履行好憲法授予人大的職責。但是，這種監督只是總體上的監督。例如人大通過行使選舉權，將不認真執行憲法和法律的人員排除在國家領導人員之外；通過聽取和審議“一府兩院”的工作報告，對它們執行憲法和法律的情況進行監督；通過批準預決算案，對政府財權進行監督；通過人大代表的質詢、彈劾案，對不稱職的公職人員進行監督等等。憲法監督不僅僅就是這些內容。此外，還需要對全國人大及其常委會、國務院及其各部委、地方各級人大、政府制定的法律、法規、規章以及地方性法律法規的合憲性進行審查，以保證全國的法制統一；對于違反憲法的行為應該進行制裁，以維護憲法的權威。而這些內容的監督，工作量極大，技術性極強。由于全國人大每年只開一次會，會期短，議程多，全國人大常委會每兩個月開一次會，所要行使的職權多，立法任務重，全國人大各專門委員會，各有各的職責，進行憲法監督也只能是協助性的工作，因此，很難履行這些內容的憲法監督。借鑒國外成功的違憲審查機制，可以考慮在全國人大下設立憲法委員會，專司審查違憲行為；設立憲法法院，專司審理違憲案件。這樣就可以形成一種復合違憲審查機制，保證憲法在全國范圍內得到廣泛而有效的實施。