美國(guó)對(duì)華政策如何產(chǎn)生？

韋　弦

去年以來(lái)，布什訪華、胡錦濤和江澤民相繼訪美，是中美關(guān)系中最具象征意義的事件，標(biāo)志著兩國(guó)關(guān)系逐漸走上正軌，逐漸顯現(xiàn)理性色彩。

進(jìn)入２１世紀(jì)，由于美國(guó)全球性超級(jí)大國(guó)的地位日益展現(xiàn)，加上其追逐霸權(quán)的欲望非常強(qiáng)烈，美國(guó)出現(xiàn)的國(guó)際政治國(guó)內(nèi)化、國(guó)內(nèi)政治國(guó)際化的趨勢(shì)也日益明顯。美國(guó)政治家出于競(jìng)選需求，不僅把國(guó)內(nèi)問(wèn)題炒得天翻地覆，而且有時(shí)候還對(duì)國(guó)際問(wèn)題大加利用。國(guó)內(nèi)政治和國(guó)際政治互動(dòng)的后果是，影響美國(guó)對(duì)外政策的因素越來(lái)越多，越來(lái)越復(fù)雜。

在中美關(guān)系上，上世紀(jì)９０年代以來(lái)，人們對(duì)兩國(guó)關(guān)系難以判斷，甚至無(wú)所適從，其中一個(gè)重要原因就是美國(guó)對(duì)華政策的國(guó)內(nèi)政治基礎(chǔ)在改變，導(dǎo)致決策機(jī)制和過(guò)程也發(fā)生變化。美國(guó)對(duì)華政策的根本利益似乎越來(lái)越模糊，美國(guó)人似乎越來(lái)越難以達(dá)成共識(shí)。所以，近年來(lái)，美國(guó)對(duì)華政策所釋放的信息自相矛盾。

總統(tǒng)的外交權(quán)

美國(guó)總統(tǒng)的外交決策權(quán)主要來(lái)自下面幾個(gè)因素。第一是憲法所賦予的眾多權(quán)力，包括三軍總司令、頭號(hào)外交家、行政首腦、國(guó)家元首，等等。

第二，總統(tǒng)擁有五項(xiàng)重要的外交政策人事任免權(quán)，這是其外交決策權(quán)的主要來(lái)源之一。

美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)任命總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)特別助理、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、中央情報(bào)局長(zhǎng)和財(cái)政部長(zhǎng)，他們是美國(guó)行政部門(mén)中五個(gè)最重要的對(duì)外政策機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。總統(tǒng)的任免權(quán)決定了他當(dāng)政時(shí)期的對(duì)外政策走向。

第三，國(guó)會(huì)權(quán)力的日益分散，為總統(tǒng)行使權(quán)力提供了機(jī)遇。２００多年的歷史，已使國(guó)會(huì)的內(nèi)部利益呈現(xiàn)出極端多元化的傾向。利益的多元化必然導(dǎo)致權(quán)力的分散。這不利于國(guó)會(huì)權(quán)力的擴(kuò)張，反而有利于總統(tǒng)填補(bǔ)在行政部門(mén)與立法部門(mén)互動(dòng)中的權(quán)力真空。

第四，黨派力量的虛化。根據(jù)美國(guó)政黨政治的運(yùn)作特點(diǎn)，民主黨和共和黨不過(guò)是選舉黨，沒(méi)有長(zhǎng)期固定的組織形式，沒(méi)有長(zhǎng)期固定的黨員，甚至沒(méi)有固定的政見(jiàn)。與國(guó)外政黨相比，政黨的虛化使美國(guó)總統(tǒng)能成功地行使權(quán)力而很少受到黨內(nèi)的掣肘。

第五，強(qiáng)大的民意支撐。總統(tǒng)是民選產(chǎn)生，往往具有很強(qiáng)的個(gè)人魅力，在選民和全國(guó)人民中的威望也很高，這也是他們得以行使權(quán)力的強(qiáng)有力后盾。

正是因?yàn)閾碛猩鲜鰴?quán)力，美國(guó)總統(tǒng)成了外交政策、包括對(duì)華政策最重要的主導(dǎo)者與實(shí)踐者。近３０年來(lái)，美國(guó)對(duì)華關(guān)系中幾乎所有重大決策，都是由總統(tǒng)倡導(dǎo)并實(shí)施的。

對(duì)華政策的周期律

當(dāng)然，美國(guó)總統(tǒng)也面臨著許多約束，雖然很有權(quán)勢(shì)，但并不那樣顯赫。除了國(guó)會(huì)以外，利益集團(tuán)、思想庫(kù)、大眾傳媒乃至民眾的主流態(tài)度，都會(huì)對(duì)總統(tǒng)的外交權(quán)產(chǎn)生制約。基于權(quán)力受到多方制約，我們發(fā)現(xiàn)，美國(guó)總統(tǒng)在任期內(nèi)的權(quán)力大小有-個(gè)周期性的態(tài)勢(shì)，從而導(dǎo)致對(duì)外政策也有周期性，對(duì)華政策自然如此。而這種周期有大小之分。

簡(jiǎn)單地說(shuō)，小周期是指總統(tǒng)的任職周期。尼克松以后的歷任總統(tǒng)，在其任職初期，對(duì)華態(tài)度都比較強(qiáng)硬，而隨著任期的進(jìn)展，其對(duì)華態(tài)度漸漸友好，漸趨理性。

大周期是指總統(tǒng)選舉造成的政策周期。我們可以看到，從里根、老布什、克林頓到小布什，無(wú)論他們執(zhí)政期間對(duì)華政策如何，他們都是通過(guò)主張對(duì)中國(guó)采取強(qiáng)硬政策而上臺(tái)的。與此同時(shí)，在任總統(tǒng)為了競(jìng)選連任也往往遷就反對(duì)派，在對(duì)華政策上有所倒退。當(dāng)然，在競(jìng)選的大周期中，也有另一種小周期的存在。即在初選時(shí)，反對(duì)黨候選人的反華言辭激烈，鋒芒畢露，而到了全國(guó)選舉前，其反華力度會(huì)有所緩和。

美國(guó)的外交政策，包括對(duì)華政策很容易成為政治斗爭(zhēng)的犧牲品，而真正的國(guó)家利益卻往往被忽略。

國(guó)會(huì)的外交權(quán)

除了總統(tǒng)之外，與中美關(guān)系有關(guān)的最聒噪、最無(wú)序、最強(qiáng)烈的聲音，就是來(lái)自國(guó)會(huì)。回顧中美建交以來(lái)美國(guó)對(duì)華政策制定的歷史，可以很清楚地看到，國(guó)會(huì)有不可忽視的作用。根據(jù)美國(guó)憲法和政治體制的演變結(jié)果，國(guó)會(huì)的外交權(quán)大致包含如下幾個(gè)方面：

第一，外交立法權(quán)，包括批準(zhǔn)與外國(guó)締結(jié)的重要條約，并針對(duì)某一具體的對(duì)外政策進(jìn)行立法。美國(guó)的《與臺(tái)灣關(guān)系法》以及《與香港關(guān)系法》，就是國(guó)會(huì)的"杰作"。

第二，外交活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)與調(diào)查權(quán)。國(guó)會(huì)對(duì)公共政策事務(wù)擁有監(jiān)督權(quán)和調(diào)查權(quán)，包括確保總統(tǒng)"忠實(shí)履行法律"的權(quán)力。

第三，外交建議與贊同權(quán)。在憲法允許的范圍內(nèi)，參議院有權(quán)對(duì)總統(tǒng)的任命或簽定的條約提出建議或表示贊同。

第四，外事經(jīng)費(fèi)撥款權(quán)。根據(jù)美國(guó)憲法，國(guó)會(huì)在立法和撥款問(wèn)題上有最終決定權(quán)，這就保證了國(guó)會(huì)在大多數(shù)對(duì)外政策制定過(guò)程中的作用。多年來(lái)，國(guó)會(huì)漸漸學(xué)會(huì)了利用財(cái)權(quán)來(lái)操縱和影響對(duì)外政策。

第五，外貿(mào)管制權(quán)。憲法規(guī)定國(guó)會(huì)有"管理合眾國(guó)與外國(guó)的貿(mào)易"的權(quán)力，這使國(guó)會(huì)在對(duì)外貿(mào)易上擁有比總統(tǒng)更大的權(quán)力。

正是因?yàn)閾碛猩鲜鰴?quán)力，國(guó)會(huì)在對(duì)華政策的制定與執(zhí)行中，不僅是重要的參與者，甚至左右著政策的傾向與效益。

分權(quán)與爭(zhēng)權(quán)

除了諸多權(quán)力外，在實(shí)際運(yùn)作中，國(guó)會(huì)還可利用其在國(guó)內(nèi)的巨大影響力，以決議案的方式，就外交問(wèn)題通過(guò)一些不需要提交另一院通過(guò)和總統(tǒng)簽署的文件，表達(dá)對(duì)某一問(wèn)題的關(guān)注，影響社會(huì)輿論，進(jìn)而影響總統(tǒng)的對(duì)外政策。中美建交以來(lái)，此類(lèi)文件不勝枚舉。

總統(tǒng)與國(guó)會(huì)各自擁有的權(quán)力與權(quán)利是影響對(duì)華政策的決定性因素。更重要的是，美國(guó)對(duì)華政策的基本走向與傾向，不僅取決于總統(tǒng)與國(guó)會(huì)的權(quán)力，更決定于總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系。

美國(guó)憲法把對(duì)外政策領(lǐng)域中的權(quán)力實(shí)行了分權(quán)，希望這種分權(quán)，能夠達(dá)到一種權(quán)力分事與制衡的理想狀態(tài)，但結(jié)果卻造成了爭(zhēng)權(quán)，導(dǎo)致了沖突與紛爭(zhēng)。

自建交以來(lái)，中美關(guān)系每前進(jìn)一步都邁得很艱難，主要是因?yàn)槊绹?guó)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)長(zhǎng)期在對(duì)華關(guān)系上處于扯皮的狀態(tài)。事實(shí)證明，總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的關(guān)系，很大程度上影響了中美關(guān)系和美臺(tái)關(guān)系。總統(tǒng)與國(guó)會(huì)關(guān)系融洽時(shí)，美臺(tái)關(guān)系往往受到冷落；總統(tǒng)與國(guó)會(huì)關(guān)系齟齬時(shí)，美臺(tái)關(guān)系也相應(yīng)受到重視。

總統(tǒng)手中的牌

值得注意的是，盡管?chē)?guó)會(huì)常常在對(duì)華關(guān)系上找總統(tǒng)的麻煩，但政府的對(duì)華政策也被用來(lái)對(duì)付國(guó)會(huì)。與此同時(shí)，總統(tǒng)與國(guó)會(huì)的矛盾，也會(huì)被總統(tǒng)用來(lái)同中國(guó)討價(jià)還價(jià)。美國(guó)許多總統(tǒng)往往以"國(guó)會(huì)反對(duì)"為借口，在一些重要問(wèn)題上對(duì)中國(guó)持強(qiáng)硬立場(chǎng)，或者干脆說(shuō)某些提升美臺(tái)關(guān)系的行為是國(guó)會(huì)壓力下的產(chǎn)物。所以，總統(tǒng)和國(guó)會(huì)在對(duì)華政策上的交鋒，是在演雙簧。

以克林頓政府的對(duì)華政策為例。從表面上看，民主、共和兩黨往往在對(duì)華政策上互相攻擊，其實(shí)攻擊者也常常受利用或借助，被攻擊者也常常利用或者借助攻擊者。所以，盡管總統(tǒng)和國(guó)會(huì)在對(duì)華政策方面確有分歧，但這種分歧很容易成為總統(tǒng)的工具。從這個(gè)角度看，美國(guó)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的對(duì)華政策往往是"相反相成，相爭(zhēng)相輔"。這或許就是美國(guó)三權(quán)分立政治體制的微妙之處吧。