試論縣域旅游規劃中的建設規劃

包　惠　祝　影

1、縣域旅游發展規劃與建設規劃的關系

旅游發展規劃與旅游建設規劃是全局與局部、宏觀與微觀、整體與部分的關系，在編制的時序上應先全局后局部，先宏觀后微觀，先整體后部分，旅游建設規劃要符合并執行旅游發展規劃，從而避免旅游產品的近距離、低水平重復的雷同，形成合理的旅游開發格局。

縣域旅游發展規劃是發展縣域旅游業的基礎和前提，要站在全局性、長遠性、抗爭性、綱領性的高度，通過把自身情況與外部環境的全面深入比較，謀求旅游業的發展方向、發展道路和發展行動，包括所要達到的中長期目標、將要開發的重要產品、需要采取的相關政策措施、獲取競爭優勢的策略、業內運轉過程的規則等。同時要反映本縣資源、環境、條件狀況，提出景點設置、配套設施建設的可行性意見。縣域旅游發展規劃的編制依據是國家和省上有關法律法規、有關資源保護的國際公約以及本地區、本縣的經濟和社會發展總體規劃。

縣域旅游建設規劃是在旅游發展規劃的基礎上，對規劃的核心問題--旅游景區的建設進行旅游項目策劃與設計以及與之相配套的旅游基礎設施進行具體時間和空間上的安排；建設規劃的依據是旅游發展規劃和相關的建設規范、建設標準。

在編制時序上，應是先發展規劃后建設規劃。旅游發展規劃的編制過程，就是對旅游產品的研制、開發和優化的過程，有了適銷對路的旅游產品發展規劃，然后再進行建設規劃的編制，才具有科學性和可操作性。

在指導思想上，縣域旅游發展規劃一般是以促進縣域經濟發展為出發點，在貫徹落實本縣國民經濟和社會發展中長期規劃戰略的基礎上，規定本縣旅游發展的戰略方向、戰略目標、戰略重點、戰略布局、保障對策和措施。發展規劃的指導思想起點要高，總攬全局，它是規劃內容、規劃技術、規劃組織創新的基礎，否則難以達到指導全縣旅游健康、快速發展的目的。建設規劃的指導思想則是以開發縣域旅游資源、優化旅游基礎設施為出發點，在發展規劃的總體指導下，規定建設規劃的方向、目標、對策和措施。

在規劃審批程序上，縣域旅游發展規劃是本縣國民經濟和社會發展重要中長期規劃的重要組成部分，應由縣人大審批，而旅游建設規劃則屬于旅游部門規劃，由縣政府或縣政府授權旅游主管部門審批即可。目前我國旅游管理的法規建設還不健全，許多縣域旅游規劃未經過縣人大審批，這也是我國縣域旅游規劃實施過程中可操作性弱的重要原因之一。

2．縣域旅游建設規劃中的時序問題

縣域旅游建設規劃所要解決的問題是旅游發展的硬件建設問題，它包括旅游基礎設施建設和旅游景區（點）建設兩個方面。在縣域旅游發展中，旅游產品和旅游基礎設施是兩大支柱，其中旅游基礎設施是基礎，旅游產品是結果，這兩個方面缺一不可。然而，由于各縣的實際情況差異較大，有的縣可能基礎設施建設條件較好，有的可能是旅游產品建設條件優越，但更多的是兩者都差，且發展旅游業的資金有限，這就出現建設的時序問題，在建設規劃中把哪一個放在優先的位置。

一般來說，在縣域旅游建設規劃中，應把旅游基礎設施建設放在第一位，應先重點解決旅游景區與交通干線之間的連接道路，旅游景區內的游覽步道，以及景區停車、環保環衛、供水供電、安全消防等設施。而旅游景區的選擇應是本縣境內的資源品位較高、發展潛力較大、所依托的主要交通干線建設已基本完成、投資見效快的景區。在旅游基礎設施建設完成的基礎上進行旅游產品的開發，應在市場導向下，優先開發具有優勢的旅游產品。在資金有限的情況下應先易后難，滾動發展，先開發容易開發且見效快的產品，積累資金，然后開發其它產品。

3苯ㄉ韞婊中的投融資問題

在縣域旅游建設規劃中，不管項目建設規劃內容如何，最終都會涉及到一個籌措資金的問題。計劃經濟年代，一切建設項目都是由政府進行投資建設的，政府是唯一的投資主體，所以就不存在籌措資金問題，只要是政府計劃建設的項目，由政府財政撥款就可以了。在由計劃經濟向市場經濟的轉變過程中，政府的職能發生改變，雖然許多縣都實施政府主導的旅游發展戰略，但政府的財力都十分有限，不再是唯一的投資主體，建設項目的投資呈現多元化形式，且政府的資金逐漸退出了競爭性的行業，轉向了基礎的、公益性的行業。因此，在建設規劃中應明確建設項目資金的籌措方案。應充分進行論證，在可行的條件下提出資金籌措方案。政府資金主要用于發展旅游業的基礎性投資如道路、供水排水、電、環衛等設施建設。旅游產品開發主要由市場籌措，采用銀行借貸、債券融資、股票融資、租賃與利用外資等多種融資方案。應該說明的是，在市場經濟條件下，基礎設施建設資金除政府撥款外，也可通過市場機制進行籌措，如BOT制和工程項目業主制等，BOT方式是政府將某項基礎設施工程特許經營權授予開發商，由開發商出資建設完成，并經營一定時間后，無償或以商定的價格轉讓給政府的建設方式；項目業主制是把工程項目建設單位作為建設該工程項目的業主，成為享有民事權利、承擔民事義務的法人，政府和其它投資者通過股權體現投資，明確經營觀念，業主通過經營獲得投資收益。

4苯ㄉ韞婊中的可持續發展問題

可持續發展思想應該是旅游規劃方法論領域中的根本思想，旅游建設規劃中應該處處體現可持續發展的思想和理念。它不僅體現在旅游地環境保護、旅游資源保護等方面，還體現在對旅游業持續健康發展目標的追求。旅游地空間調控、時序調控是可持續發展思想在建設規劃各個方面的具體體現。規劃空間的容納量最多并非是最合理的，而是以生態與社會環境的綜合承受能力適度為最合理。因此，在縣域旅游建設規劃中，必須合理測算和設計環境容量，將旅游設施建設對自然環境、社會文化等的影響做出準確的評價和估計。環境容量包括自然生態環境容量和社會環境容量兩方面。規劃中的項目建設既不能破壞景區內部的生態平衡，也不能破壞景區的外部景觀，建設項目的建筑高度要有一定的限制，建筑風格要與周圍環境相協調；同時，建設規劃的項目設計還要與當地的經濟文化發展水平相一致。在少數比族地區，要特別注意從充分發掘和保護少數民族文化角度出發，設計能夠體現當地民俗文化的建設項目，以免造成當地文化的退化及逐漸消失，杜絕設計建設對當地人民的心理、道德、風俗習慣造成消極影響和不良的后果的項目。

5狽⒄構婊和建設規劃的組織實施問題

旅游規劃是一項涉及面很廣、綜合性很強的工作，它有賴于各部門的廣泛支持與配合，否則旅游規劃很難制定，更難落實。旅游規劃的水平高低和應用效果的好壞，既取決于前期的規劃編制過程，又取決于后期的規劃實施與管理，只有二者的良好結合，才能取得良好的規劃效果，規劃的組織實施是關系到規劃成功與否的重要環節。在當前的旅游規劃工作中，嚴重存在著重視規劃過程，輕視規劃實施管理的問題。不少規劃的編制花費了大量的人力、物力和財力，而旅游規劃一旦被評審（或鑒定）驗收，似乎整個規劃工作就算完成，至于規劃實施管理期間，規劃委托方的實施監督和規劃編制方的“售后服務”都不再提。我國現行的行政管理體制對于旅游規劃的實施有很大的阻力，主要是由于在現行體制下，旅游資源屬于不同的部門所管轄，各行政部門為了各自的既得利益和地位，會無休止地扯皮、爭斗，常常造成旅游規劃難以實施。在一個縣域范圍內，旅游資源分別歸文化、宗教、林業、水利、園林、國土、旅游等部門管理，在編制發展規劃時，應廣泛征求各有關部門的建議與設想，切實達成一致意見，這樣的規劃才具有可操作性，有利于組織實施。目前，大多數縣在旅游開發中，均實行誰管理，誰開發、誰受益的原則，因而旅游建設規劃大都是由資源管理部門自行編制，如若管理不好，則勢必會造成建設規劃突破發展規劃，導致重復建設，破壞資源的現象發生。因此，為了有效地實施旅游發展規劃和建設規劃，要不斷加強與各部門和行業的協調，以此形成大旅游意識，營造旅游事業發展的良好環境。同時，要在規劃中要明確各有關部門的具體分工，各部門各司其責，還應成立規劃實施領導小組，協調各方利益。這個領導小組應由縣上主要領導擔任組長，成員由與旅游相關的部門領導組成。通過定期召開工作協調會等形式，組織規劃的實施，協調規劃實施中出現的問題。

（作者單位：華東師范大學西歐比美地理研究所）