美國對臺政策的變與不變

布什政府推出了一系列提升美臺關系、加強美臺軍事合作的舉措，美國親臺政策日益明朗化。美國對臺政策的這種變化嚴重影響到臺海局勢的穩定，但美國對臺政策的傾斜也有一個限度，這個限度就是臺灣不獨立，中美關系不破裂。

新世紀伊始，美國共和黨在大選中擊敗民主黨入主白宮，差不多同時，海峽對岸具有臺獨色彩的民進黨也替代百年老黨國民黨走上了執政之途。一年多來，布什政府不斷提升其與臺灣的關系，美國的政策天平明顯向臺灣傾斜，美臺之間正在建立準軍事同盟關系。美國對臺政策的這種變化嚴重影響到臺海局勢的穩定，不能不引起人們的高度關注。

親臺政策明朗化

今年2月，布什訪華，中美在國際安全、反恐、反武器擴散等方面的合作加強。然而就在中美關系出現改善勢頭的時侯，美國政府卻推出了一系列親臺舉措，兩國關系波瀾再起。中美關系在幾個月里發生的劇烈變化，使許多人對美國的政策大惑不解，匪夷所思。但美國政策的變動則是事實，謂予不信，請看下列事實：

3月9日，布什政府的《核態勢評估》報告在媒體爆光，該報告把中國列為優先使用核武器的7個國家之一，宣稱臺海一旦發生武裝沖突，美國政府應考慮在這一地區動用核武器。

3月10～12日，由美臺商業協會主辦的\"美臺防御高峰會\"在美佛羅里達州圣彼得堡市舉行，臺\"國防部長\"湯曜明持公務簽證應邀與會并同美國國防部副部長沃爾福威茨晤談100分鐘。據報道，美方參加此次會議的人士包括國防部副部長沃爾福威茨、國務院主管東亞反太平洋事務的助理國務卿凱利等。臺灣方面則除湯曜明外，還有\"國家安全會議\"秘書處長劉湘賓中將、\"國防部\"通資局長林勤經中將、駐美代表處軍事協調組長陳永康少將等。美《國防新聞周刊》3月一期即以這次高峰會為封面并稱，該會使\"兩國領導人終于可以面對面討論問題，也可能這就意味著明年兩國軍事高層無法直接互動的狀況就此終結\"。

4月9日，美國會某些人置美中關系大局與美國對三個公報的承諾于不顧，公然成立所謂臺灣小組，其宗旨是加強美臺之間的聯系，并\"在臺灣關系法的范圍內，增加美國國會對東亞政策的影響力\"。以反華著稱的眾議員羅拉巴克公然叫囂，成立這個小組是要告訴中國領導人，\"你們血腥的雙手別碰臺灣\"。這個霸權主義狂人，居然把中國臺灣當作美國的第51州，真不知天高地厚。據透露，該小組目前已有85名議員加入，并可能增加至百人以上，達到參議院總數的1/4。

4月上旬，布什簽署了國會參眾兩院通過的關于支持臺灣成為世界衛生組織\"觀察員\"的法案。美眾院多數黨政策委員會并于4月18日通過聲明，稱不支持臺參與世界衛生組織，\"會傷害臺灣人民及社會\"，首次把臺參加世界衛生組織問題和《與臺灣關系法》相聯系，為臺灣重返國際組織奔走呼號。

5月上旬，美國會參議院通過一項含有加強美臺軍事合作條款的《2003財年國防授權法》，悍然要求軍方\"執行一項對臺灣軍隊進行聯合作戰訓練和實現美臺軍方高層互訪的全面的計劃\"。與此同時，美參議院也通過一項含有加強美對臺軍售條款的《2003財年國務院授權法》。此法案稱，他們要求實行加強美臺軍方合作的計劃是為了提高臺灣的所謂\"防御能力\"和美臺軍隊\"聯合作戰的能力\"，美臺建立準軍事同盟關系已是弦上之箭。

凡此種種，無不表明美國正從對臺軍售、高層往來、擴大臺\"國際空間\"以及加強美臺軍事合作等方面大幅度調整對臺政策，其重點己由過去強調\"三不\"、反對臺灣獨立轉向嚇阻中國大陸在臺海地區動武。其標志主要有三：一是公開聲明一旦戰事爆發，美將竭盡所能協防臺灣，不惜與我兵戎相見，從而將其在這個問題上長期奉行的\"模糊政策\"調整為\"清晰政策\"。二是將其全球軍事部署的重心逐漸移往亞太，美國防部2001年9月向國會提交的《四年防務評估報告》首次將東亞沿岸地區作為美國有關鍵利益的地區。據美助理國防部長布魯克斯透露，美擬增強其在亞太的兵力，現正研究緊急基地方案，盼在亞太使用更多設施。據傳，五角大樓并已決定在年底前增派2～3艘配備潛射型彈道導彈的洛杉磯級潛艇進駐關島基地。它還準備從美國西海岸母港，調集3～4個水面艦戰斗群進入西太平洋，以增進其在前沿地區的威攝態勢。三是加強美臺軍事合作，美國防部在三年前就開始派員赴臺評估臺軍戰力，并派遣軍官到臺灣整合各種武器系統，加強軍種間的溝通。

毫無疑問，布什政府正在同臺灣建立20世紀70年代末期以來最密切的政治和軍事關系。這種變化無疑是重大而影響深遠的。它可能成為今后一系列變化的前奏，它將給臺灣當局發出錯誤的信號，使漸進式臺獨更加有恃無恐，使脆弱的美中關系更加捉摸不定。

基本架構沒有變化

縱觀兩國關系正常化以來美國制定的涉華法案、政府公報與政策顯示，不難發現其對華外交是由兩個部分組成的。一是貫穿于中美三個公報中的\"一中\"原則，即美國承認世界上只有一個中國，臺灣是中國的一部分，中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府；二是包含在卡特總統關于美中建交的單方面聲明及美國國會隨后通過的《與臺灣關系法》中的若干條款，即所謂美國將繼續關心\"臺灣問題的和平解決\"，繼續保持其與臺灣各級機構的接觸，繼續向臺灣提供\"防御武器與防御設施\"。這兩個部分無疑是相互矛盾、彼此排斥的，但在美國看來卻是并行不悖、甚至此為條件的，它們共同構成為美國對華政策的基本架構。這一架構的核心要素有二：反對中國大陸對臺動武，反對臺灣獨立。美國的意圖無非是維護臺海現狀，用臺灣問題牽制中國大陸，用\"一個中國\"套住臺灣，翻云覆雨，縱橫捭闔，以鞏固并加強其在臺海乃至亞太地區的優勢地位。

這一架構下的美國對華政策具有兩個主要特點。

大陸實行雙軌政策。美國一貫奉行其既同中國建立發展正常國家關系，又與臺灣保持并加強實質關系的所謂雙軌政策。里根時期的國務卿黑格曾對這一政策作過比較清楚的闡述。1981年3月，他在同《時代》周刊記者的談話中稱，美國將繼續致力于發展同中國的關系，\"這是一個基本的戰略現實，也是戰略上的必要\"；美國也要在遵守對臺關系法的基礎上，同臺灣人民保持非官方關系。黑格特別強調，美國認為同時發展這兩種關系\"并非是互不相容的\"。這實際是一種保持對海峽兩岸關系平衡的政策，也就是一中一臺政策。

早在建交之初，美國就單方面聲明，它將調整法律和規章，以便在正常化以后的新情況下得以保持同臺灣的商務、文化和其他非政府的關系。稍后，《與臺灣關系法》更宣稱，\"外交關系或承認之不存在，不應影響美國法律對臺灣的適用\"，\"凡當美國法律授權或根據美國法律同外國或同其他民族、國家、政府......上述各詞含義中應包括臺灣，此類法律也適用于臺灣\"。這實際上是把臺灣等同于一個主權國家，從而為美臺之間發展一種名為民間實為官方的關系提供了法律框架。

近20多年來，美國一直在推進其與臺灣的關系，尤以克林頓總統第一任期和布什現政府時期為最甚。1984年9月，克林頓政府在實施對華接觸戰略的同時，宣布大幅度提升美臺關系，稱美國將與臺灣當局進行更高一級的交往。將允許臺高層領導過境美國，建議美臺舉行內閣副部長級經濟對話，支持臺加入不限以國家為基本會員單位的國際組織以及允許美國務院主管經濟及技術事務的副國務卿及以下官員與臺灣代表在官署以外地點會晤等等，使美臺關系在不少地方闖過了原先設定的交往門檻。今年3、4、5月，就在布什總統改變美臺關系定位的背景下，美國政府又出臺了一系列加強美臺關系的實際步驟。這個事實，再次證明伴隨中美關系改善而來的往往是美臺關系的發展，其所以為此，很大程度上是因為美國奉行的這種雙改政策需要平衡它同海峽兩岸的關系。

堅持對臺軍售、協防臺灣。對臺售武、協防臺灣，這是美國對華政策的不變方針。它既是美國支持臺灣當局、阻撓中國統一的主要手段，也是美國控制臺灣當局并對華施壓、進行政治訛詐的重要籌碼。在1982年的《八·一七公報》中，美方承諾\"它不尋求一項長期向臺灣出售武器的政策，它向臺灣出售的武器在性能和數量上將不超過中美建交后近幾年供應的水平\"。但公報墨漬未干，里根總統就在一項聲明中稱\"出售武器將繼續按照《與臺灣關系法》進行\"。他并表示，美國\"十分重視中國人在公報里關于中國的大政方針的說明\"，還說\"我們今后在采取行動時將充分考慮到這種和平的政策\"，公然把美國的承諾與中國的\"和平政策\"相聯系。不僅如此，美國政府還就此公報向臺灣當局作出6點保證，內容包括美\"不會同意設定期限停止對臺灣的武器出售，不會同意就對臺武器銷售問題和中華人民共和國進行事先磋商\"。公報發表不久，美國就同意與臺灣合作再生產30架F-5E和F-5F戰斗機。1992年美國政府更以中國從俄羅斯購買SU-27殲擊機為由，向臺灣出售150架Fl6A/B型戰機。可見，對臺軍售并盡其所能保障臺灣\"安全\"，這是美國政府一貫的政策。

雖然布什政府出臺了一系列提高美臺關系的舉措，美國協防臺灣的態度也較過去更為明確，但美國對華政策的基本架構并沒有改變，美國仍然奉行\"一中\"政策，不支持臺灣獨立；它主張發展中美建設性合作關系，加強兩國在經貿、文教、科技、軍事諸領域的交流；它的對臺軍售也基本上沿襲所謂兩岸軍力平衡的政策，其協防臺灣表態也不過是捅破一層窗戶紙而已。鑒于以上各點，可以認為，布什政府的對臺政策是在美國原有政策架構范圍內的調整，目的是保持臺灣現狀而不是破壞現態，因而它是一種政策傾斜性、強度與力度的變化而不是性質的變化。

布什政府還能走多遠

美國對華政策的矛盾性，使它目前正處于一種進退兩難的狀態：既要支持臺灣，又不能讓臺灣獨立；既要防范和牽制中國大陸，又不能失去中國大陸。

天平將進一步向臺灣傾斜。如上所述，長期以來美國奉行著一種保持海峽兩岸平衡的政策。但中國大陸的崛起打破了這種平衡。從全球范圍看，當俄羅斯和日本在世界經濟總額中的比重逐漸縮小時，中國大陸的份額卻不斷擴大(俄國的GDP是3950億美元，只及中國的1/3左右)。按照目前的增長速度，到2020年中國大陸的經濟將達到10萬億美元(按2000年美元價值計算)，相當于現在美國經濟的規模。其次，從兩岸實力對比看，大陸對臺灣的優勢更今非昔比。到2001年底，臺灣對外投資制造廠有1910家，其中在大陸投資的比重為747%。臺目前對大陸市場的依存度為196%，成為全球對大陸市場依存度最高的地區，而經濟上的整合必然會導致政治上的整合。因此，無論是為了應對中國大陸可能對美國主導地位的挑戰，還是為了應對中國統一步伐的加快，美國的政策天平都將進一步向臺灣傾斜，美臺關系還將大幅上升，據透露，美國對臺采取的新政策，源于1995年至1996年間的臺海危機。從那時起，五角大樓開始\"嚴肅面對中共對臺灣的戚脅\"，美國并從1997年起和臺灣進行軍事需求的對話。美國防部并委托參謀長聯席會議，美軍太平洋總部和研究智庫，\"對臺灣海空軍抗擊共軍來襲進行評估調查\"。

政策傾斜是有限度的。說美國的政策天平向臺灣傾斜，只是指明一種基本趨勢，一種有確定發展方向的趨勢；并不是說它是一個直線上升的進程，更不是說這種傾斜可以為所欲為而不受限制。

這首先是由中國大陸本身的重要性決定的。\"在美國的未來中，可能沒有比中國更重要的國家了。中國在絕對和相對的地位上說無疑都是一個不斷增長的力量。留給美國政府的政策操作上的問題是怎樣去適應中國的崛起\"。鑒于中國的重要性及其對美國的影響，沒有任何一個美國政治家敢于承擔失去中國的歷史責任。

其次，美國同中國大陸的接觸也是一個事實，而非政治家的偏好或選擇。美國和中國通過不斷擴大的經貿、文化、社會、科技和無數人際交流而被緊密結合在一起，這與冷戰時期的美蘇關系完全不一樣。目前在美學習的中國學生有6萬人(每年還有大約5萬學生拿到赴美留學簽證)，在華求學的美國學生超過5千人。2001年雙邊貿易額超過800億美元，美國在華實際投資累計己達350億美元。大量的政府與民間交流拓展了中美關系的廣度與深度，使之達到任何政治家、利害集團都無法割裂的程度。

再次，美中關系是一種攸關國際全局的重要關系，美國對華政策的任何重大變動，都需與其亞洲和歐洲的盟國進行協調。過去一段時間里，美國在制定對華政策方面從不顧及或很少顧及盟國的意見，已引起其他國家尤其是歐洲的不滿。

最后一點是，美國對中國大陸抱有既疑慮又期待的復雜心態，它一面擔心中國大陸的崛起構成對美國的潛在威脅，同時又期望中國大陸能按其浪漫的設想來重新進行塑造，由經濟市場化向政治民主化，從而建立真正意義上的中美戰略合作關系。

鑒于以上各點，可以認定在不發生重大突發事件的情形下，美國不會放棄現行的對華政策架構，這就決定了其對臺傾斜是有限度的，這個限度就是臺灣不獨立，中美關系不破裂。△

(原載《國際展望》)